专制之下无善政

史象万千



　　公元1644年，岁在甲申。三月十九日，李自成进入紫禁城，崇祯煤山自缢，大明王朝灭亡。大约一百天后的七月初八日，入关的 满清政权发布诏令，指责明王朝行“弊政”、“疵政”，加派“三饷”害民：“前朝弊政，厉民最甚者，莫如加派辽饷，以致民穷盗起，而复加剿饷，再为各边抽 练，而后加练饷。惟此三饷，数倍正供，苦累小民，剔脂刮髓”。



　　此外，官方“召买粮料”只给百姓市场价格的五分之一，交纳衙门之时“又 有奸人包揽，猾胥抑勒，是三饷以外重增一倍，催科巧取殃民，尤为疵政”。在“弊政”、“疵政”之下，“百姓困穷”，没有活路了。既然明王朝让老百姓活不下 去，那么，它就不配享有上苍的眷顾，灭亡就是理所当然的事了。



　　中国历代封建王朝，后来者往往指责前朝行“弊政”、“疵政”而失去天意、民心，自己取而代之，简直是替天行道、为民做主。然而，这类言辞不过是为争天下而制造舆论，是一种争取民心的统战技巧罢了。



　 　除了指责前朝不能善待老百姓，这类统战策略更重要的还是要开出一张空头支票：承诺本朝将让老百姓过上好日子。所以，这份诏令前面指责明王朝“三饷”害 民，后面就是宣布“我朝革命，首除三饷，与民休息”，从本年开始，“凡正额之外一切加派，如辽饷、剿饷、练饷及召买米豆，尽行蠲免”。



　 　在中国古代的皇权专制之下，当国者的统治合法性不是建立在民众同意的基础之上，它只能通过给民众以经济实惠，或者说，限制政治权利而通过经济权利来弥 补。而经济权利的弥补方式，又只能是轻徭薄赋的“善政”(或曰“仁政”、“德政”)。但实际上，皇权专制之下不可能有真正的“善政”。许多史料证明，满清 政权虽然发布了废除“三饷”诏书，但“三饷”至少是辽饷实际上并没有被废除。



　　除了这份诏书，清代最引人注目的“善政”举措，是康熙五 十一年(1712)宣布“永不加赋”。那么，清代做到“永不加赋”了吗？“永不加赋”是针对农业税而言的，从历史记载来看，清代在相当长的一个时期内(从 康熙后期到太平天国运动之前)，农业税保持了一个定额，的确没有增长。但是，这只是正式税收，而不是指老百姓的实际负担。实际负担，除了正式税收，还有非 正式税收，即税外收费。



　　康熙时代，税外收费已经很严重了。一位名叫陆世仪的官员曾经议论说：“朝廷岁漕江南四百万石，而江南则岁出一 千四百万石。四百万石未必尽归朝廷，而一千万石常供官、旗及诸色蠹恶之口腹。”漕粮的正式税额是400万石，但老百姓的实际负担却高达1400万石，这多 负担的1000万石，只能算是加赋，而且远远高出正式税额。所以，即使国家正式税收没有增加，都不能说明没有加赋。更何况到了晚清，面对财政压力，国家正 式征收的各种农业附加税远超正式税收，如四川在康熙后期的田赋正额不到67万两银子，而到了清末则实征420余万两，“永不加赋”的祖训早就忘得一干二净 了。



　　康熙是一个爱面子的人，为了博一个仁政爱民的美名，一方面宣布“永不加赋”，一方面对官吏税外收费睁一只眼闭一只眼。到了雍正接 过权力棒，他觉得不能再听任地方官员们胡作非为，而要定一个规矩，限制征收额，同时改费为税，这就是“火耗归公”改革。这项改革在开始的时候就受到了质 疑，因为“火耗”的性质是“加赋”，“归公”等于承认了“加赋”的合法性，而这是与“永不加赋”的承诺相违背的。



　　质疑者说：“今日正赋之外，又加正赋，将来恐耗羡之外，又加耗羡”。这个质疑后来一再得到验证，雍正之后，干隆、嘉庆、道光在接位之初，都有官员提出类似“火耗归公”的建议，实际原因，就是费改税后，又有新费产生，越改越多，这就是“黄宗羲定律”。



　　客观地说，社会在发展，物价在提升，一个王朝不加赋是应对不了社会变化的，所以，关键的地方不在是否加赋，而在加的赋用到什么地方去了？是为增加公共服务，还是为官吏个人私利？应该反对的，是后者。而中国历史上的加赋，恰恰是后者。

　 　中国古代从皇帝的圣旨，到儒家学说，都一直在讲要行善政，然而善政却一直如镜花水月，无法兑现。此中缘由何在？对此，梁启超看得很透彻，他指出这种思想 存在一个致命弱点：儒家论善政“只能当如是，而无术使之必如是”。说到底，他们论证的只是理应施行善政，而对当政者不施行善政应该怎么办却束手无策。要实 现真正的善政，靠的显然不是当政者的善意或承诺，而是要有使之必须行善政的制度安排。