“红头文件”有问题 公民“上书”管用吗？

原文标题：“红头文件”有问题，公民“上书”管用吗？

　　“寄：北京市西交民巷23号，全国人大常委会法制工作委员会办公室（收）”，2016年9月23日上午，一份长达6页的《申请审查建议书》被发往全国人大常委会，要求对最高检两份司法解释性文件进行违宪违法审查。邮件的背后有法律支撑。监督法规定，公民认为“两高”的司法解释与法律规定相抵触，可以向全国人大常委会提出审查建议。

案件
遭“附条件逮捕”被判无期
　　去年9月23日发出的《申请审查建议书》，申请人是在内蒙古女子监狱服刑的于晓娟，发出者则是于晓娟的代理律师──内蒙古星洋律师事务所律师苗永军。
　　在苗永军提供给北京青年报记者的《申请审查建议书》中有这样一句话，“申请人发现‘附条件逮捕’的‘出身’有问题”。

究竟什么是“附条件逮捕”？
　　首先要解释一下哪些情况可以逮捕。据2013年1月1日起施行的刑事诉讼法，对有证据证明有犯罪事实，可能判处10年有期徒刑以上刑罚的，应当予以逮捕。2013年4月，最高检侦查监督厅印发了一份司法解释性文件，对“附条件逮捕”作出说明。据上述文件，检察院在审查逮捕时，对于可能被判10年以上有期、无期或死刑的重大案件，符合规定情形，可以依法逮捕，并对侦查机关提出“捕后继续侦查取证”的要求。
　　于晓娟就是在文件下发一个多月后（2013年5月26日）被当地检察院“附条件逮捕”的。2015年11月30日，内蒙古高院下达刑事裁定书，于晓娟因诈骗罪被判无期徒刑。判决生效后，苗永军开始着手申诉。
　　苗永军说，对于被“附条件逮捕”的于晓娟案，当地司法机关认为他们的依据是最高检发布的文件，“没有什么问题”。但法律规定，“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。”
　　苗永军认为上述文件“不太合法”。他看了很多资料，“监督法说公民可以对两高的司法解释提出审查建议。”他立即会见在监狱服刑的于晓娟，经其同意，着手写了上述的《申请审查建议书》，并寄给全国人大常委会法工委。
　　“法工委”是全国人大常委会具体承担公民、组织审查建议研究职责的工作机构。最初，苗永军以为提出建议“不会有什么结果”，但最高检却有了动作。
　　2017年4月28日，最高检侦查监督厅下发《关于在审查逮捕工作中不再适用“附条件逮捕”的通知》。通知称，“从即日起不再执行《关于人民检察院审查逮捕工作中适用‘附条件逮捕’的意见（试行）》，今后在审查逮捕工作中不再适用‘附条件逮捕’。”

敢“吃螃蟹”的人不止一个
　　苗永军并非是第一个“吃螃蟹的人”。
　　有位叫潘洪斌的人，因为一封信登上今年《法治中国》第二集《大智立法》的节目。
　　2015年10月10日，家住杭州的潘洪斌骑着一辆外地牌照的电动自行车途经杭州环城北路与莫干山路口时被执勤交警拦下。依据《杭州市道路交通安全管理条例》，交警要查扣他的电动车并托运回原籍。
　　他查阅了相关规定，没有发现非机动车在这类情况下可以被扣留或强制托运回原籍的条文。
　　2016年4月，他致信全国人大常委会法工委，建议审查《杭州市道路交通安全管理条例》，撤销条例中违反行政强制法设立的行政强制措施。杭州市人大常委会和有关部门开始着手研究条例修改方案，决定将条例的修改列入2017年立法计划。
　　今年6月28日，杭州市第十三届人大常委会第三次会议通过了关于修改上述条例的决定，删除了“交警可以扣留车辆”相关条款。
　　苗永军当然也不是最后一个。
　　在北京，有三位教授和一位人社部研究员联名向全国人大常委会法工委寄去了一份审查建议书。
　　“近年来，多个地方颁布或修订了计划生育条例。其中广东、云南、江西等地条例规定，用人单位可以与违反地方计划生育条例的职工解除劳动合同（劳动关系、聘用合同）或者辞退、开除。我们研究认为，此类规定违反了《劳动合同法》第39条关于用人单位可以即时单方解除劳动合同之情形的规定。因为该条文属于封闭列举式规定，而违反计划生育法的情形未被列入其中，并且《劳动合同法》和其他法律都没有授权下位立法可增设用人单位即时单方解除劳动合同之情形的规定。”
　　教授们建议，为纠正和防止地方立法随意突破法律规定，对地方立法中增设用人单位即时单方解除劳动合同法定情形的规定予以审查。
　　上海财经大学法学院教授王全兴是建议人之一，他告诉北青报记者，虽然了解《立法法》的相关规定，认为向全国人大发审查建议“很正常”，但就他个人而言，用这种方式反映问题还是第一次。

◆　点评
“装上牙齿”让监督硬起来
　　“对那些可能与中央精神或与改革方向不一致，或在施行中引发社会广泛关注甚至重大争议，或因现实情况与立法之初相比发生重大变化而不宜继续施行等情形，都要深入研究，适时作出调整和完善。”全国人大常委会法工委主任沈春耀说。
　　在第二十三次全国地方立法工作座谈会上，全国人大常委会委员长张德江提到，备案审查有两重功能，一是保证中央令行禁止，二是保证宪法法律实施。要切实加强备案审查工作，做到“有件必备、有备必审、有错必纠”。
　　这次会议还提到，只要规范性文件的制定主体在人大监督对象的范围之内，其制定的规范性文件就必须纳入备案审查范围。人大可通过主动审查、被动审查、重点审查等方式进行备案审查，对组织、公民等提出的审查建议进行处理。
　　“近年来，国家立法主动适应改革和经济社会发展需要作出较大调整，但一些地方立法不能及时跟进，影响改革举措落地落实；一些地方立法突破、规避国家法律法规，限制公民、组织权利或者增加公民、组织义务，增加部门权力或者减轻部门责任等问题时有发生；个别地方甚至受利益驱使搞‘立法放水’，降低国家法律法规标准，造成严重后果。”
　　以上，是沈春耀在上述座谈会上作出的结语。在他看来，“备案审查”仍需“加强和改进”。至于如何加强和改进，“装上牙齿”让监督硬起来是重要一环。
　　沈春耀指出，要抓紧研究建立健全说明、沟通、通报、函询、约谈、督办、纠正等工作机制，积极探索实践，在敢于监督、善于监督上下功夫。发现可能存在违法违规问题的，要及时约谈函询，督促纠正；必要时依法提出书面审查意见、研究意见，明确督办程序和时限，加大督促力度，防止“久拖不决”。“对于经过沟通协调后制定机关仍然拖延推诿、不予纠正的，要坚决依法撤销。”

源自：北京青年报