冠生园违规改制致国有资产流失16年未追回 调查再启

　　冠生园违规改制致国有资产流失16年未追回 纪检机关再启动调查
　　武汉老字号国企“冠生园”再次成为关注的焦点。
　　2018年1月28日，国有资产流失的救济途径专家研讨会在京举行，多位国内知名法学家以冠生园资产流失案为例，就国有资产流失的救济途径展开研讨。
　　据了解，在16年前的国企改制中，武汉冠生园约5000万的改制评估资产，最终以1311万低价出售，被指造成国有资产流失。
　　武汉市纪委日前已再次启动调查，约谈相关部门负责人调查了解武汉市纪委早于2004年已认定的冠生园违规改制，并造成国有资产流失，至今未纠错的真实原因。

国有资产流失16年未追回
　　武汉冠生园食品公司（下简称冠生园）是武汉市一家老字号国有企业。2000年12月19日，冠生园与武汉市添地集团有限公司（下称添地公司）达成《产权转让协议书》，约定将企业资产出让给添地公司，由其对企业实行“整体接收，全面托管”，对职工予以妥善安置。
　　2001年12月20日，添地公司通过当时江汉区体改委主任廖府庭（后因受贿罪获刑），以“规避对外债务，要求配合与其签订《资产出售协议书》以应对冠生园公司所欠银行债务，但双方实际仍按《产权转让协议书》执行”为由，对冠生园公司时任法定代表人韩建强进行施压及诱导，在未经冠生园公司当时领导班子集体讨论研究、更未经企业职代会决议的情况下，配合添地公司签订了《资产出售协议书》，将冠生园公司整体资产出售改制形式变为单纯资产出售形式，合同总价款仅为1311万元。为掩盖《资产出售协议书》非法性，韩建强还编造了武汉冠生园食品公司第八届第一次职工代表大会决议。
　　2002年，双方按照《产权转让协议书》约定，冠生园公司向添地公司移交了当时全部企业改制评估资产（约5000万元）包括企业经营管理权，但添地公司只愿按《资产出售协议书》履行义务，仅在支付不足960万元后即拒绝履行原《产权转让协议书》约定义务，导致冠生园公司根本无法完成企业改制。
　　事件发生后，国内各大媒体对此事进行了报道，引起社会广泛关注。在武汉市城市规划委员会、武汉市国土资源管理局向武汉市政府作出的报告《关于对冠生园食品厂土地登记表及加油站处理意见的报告》中明确指出，若添地公司通过欺骗手段获得《国有土地使用证》，应对相关证照予以注销。此外，以土地使用证为依据的相关行为均应依法予以废止。然而，冠生园违规改制造成国有资产流失的问题一直未能得到纠错。现在，原本属于冠生园的、位于武汉市北湖西路6号的近20亩土地等资产，仍然在添地公司名下，那块身处黄金地带的冠生园老厂房闲置至今。

武汉市纪委曾认定：造成部分国有资产流失
　　南都记者了解到，此前，武汉市纪委、监察局也曾就此介入调查，并在2004年做出“关于对武汉冠生园食品公司违规改制问题处理情况的通报”，称“改制中存在违规操作问题，冠生园目前的情况造成了部分国有资产流失”。
　　监察局文件能不能作为认定事实的法律依据？
　　中国政法大学法学院何兵教授认为，“针对上述事实，有监察局的通报进行佐证，行政文书具有公信力、公证力、确定力，证据效力肯定没有问题，法院在认定这类证据时除非有相反证据足以推翻，否则应以行政通报所认定的事实为依据。“
　　何兵教授表示：”冠生园案中双方签订的几份协议的实质是将冠生园公司改制变为单纯的土地转让行为。在改制过程中不进行土地转让价格评估没有问题，但单独进行土地转让必须进行土地评估。浏览法院相关判决不难发现，其判决具有矛盾性，判决一方面要求冠生园公司履行改制的义务，但另一方面要求添地公司支付《资产出售协议》约定的兑价。添地公司打着帮国家分担困难的旗号捡便宜，最后却将职工弃之不顾。“
　　中国政法大学法学院刘莘教授认为，冠生园公司5000万的资产（上级确定了3600万）转让给了添地公司，但目前添地公司仅支付了960万。实际上，政府仅安置职工就又花了3000多万，若上述事实不存在争议，应当构成国有资产流失。
　　首都经贸大学法学院李晓安教授则表示，“仅根据《资产出售协议》，很难认定这是国有资产流失。但添地公司以960万接收了冠生园公司3000万以上的资产，在对价、公平性上都存在大问题，就是国有资产流失。“法院的裁判仅限于第三个协议，而冠生园履行了前两个协议，将整个企业资产都出售给了添地公司，这就构成了国有资产流失的事实。”

专家：冠生园违规改制案存在明显行政违法
　　北京大学法学院姜明安教授指出本案主要涉及两个行政行为，一个是国有土地使用权证的颁发，另一个是江汉区体改委关于《资产出售协议书》的审批行为。姜明安教授认为，根据材料来看，《资产出售协议书》的审批在程序上没有经过职代会决议具有不当性。在涉及职工利益的情况下，没有职工的参与，法定代表人即单方出具相关决议。从行政法角度来讲，这属于明显不当的行政行为。
　　此外，姜明安教授还认为，审批人员在审批过程中同意将冠生园3600余万元资产以1311万元卖给添地公司，也可能存在明显不当的行为。“如果当事人向行政机关提供的材料存在造假情况，则会导致行政行为违法或者无效。本案中政府存在违法失职行为，《资产出售协议》不应该通过审批。”
　　清华大学法学院余凌云教授在发言中提到，就本案而言，体改委的审批有问题。如果按照武汉市国有企业改制的相关规定，体改委在批出售协议的时候，职工代表大会的决议是必备要素，但这一重要文件又是伪造的，那么说明正当程序存疑，批文的效力存疑，相关审批应当撤销。

建议：可推动检察院提起公益诉讼
　　清华大学法学院崔建远教授建议，根据《民法通则》五十八条明确规定，恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的民事行为无效。以及根据《合同法》第五十二条第四款的规定，损害社会公共利益的合同可能导致合同无效。添地公司的行为导致冠生园的职工安置受阻，其构成损害公共利益，双方之间签订的合同属于无效合同。
　　此外，根据《合同法》五十条的规定，如果有证据证明添地公司知晓冠生园当时的法定代表人超越了法定代表人的权限，与其订立《资产出售协议书》，那么法定代表人的这种越权行为就是无效的。崔建远教授说，本案中冠生园公司与添地公司签订的三份协议中均明确约定合同生效要件为法定代表人签字、加盖公章以及体改委的批准。若可以认定审批无效，则这三份合同均为无效合同。在合同无效的前提下向法院提起诉讼，要求将土地产权变更回冠生园公司，具有一定的可行性。
　　中国政法大学法学院何兵教授指出，用欺诈或贿赂的方式获得行政许可，根据《行政许可法》是应当撤销的。就本案而言，添地公司用贿赂的方式获得了发改委的批文，符合撤销要素。根据武汉市监察局武监[2004]3号文件，冠生园可以依法申请信息公开，要求政府公开当时改制中的审批文件，如果发现有不作为行为，可以提起行政诉讼。
　　刘莘教授则介绍，《行政诉讼法》2015年修改之后新增了公益诉讼，其中就包括对国有资产保护。针对国有资产监管部门滥作为或不作为，检察机关都有权提起公益公诉，保护国有资产。
　　北京市中闻律师事务所王维维律师则认为，随着法律的健全，改革的深化，法治社会的推进，监督闭环的构建，针对国有资产流失事件的查漏补缺措施应该尽快启动。

⊙记者：程姝雯 实习生：蒋小天