打造共建共治共享的城市民族事务治理新格局

　　习近平总书记在党的十九大报告中提出，“打造共建共治共享的社会治理格局”，这为新时代社会治理体制机制创新指明了方向。我国已经进入了各民族跨区域大流动的活跃期，做好城市民族工作成为我国民族工作的一个重点。随着中国城市社会结构的变迁，城市民族事务也越来越多地分散并融合到城市社会治理的各个领域中，在表现出一定特殊性的同时，更多地表现出同一性与社会性。因此，城市民族事务面临的问题与挑战，需要放在城市整体社会结构变迁中来观察，尤其要从社会组织体制变迁与资源分配方式转变两个方面来理解。做好新时代的城市民族工作，需要打造共建共治共享的社会治理格局，整体性地提升城市民族事务治理水平。
　　2015年，中央城市工作会议提出“统筹政府、社会、市民三大主体”“完善城市治理体系，提高城市治理能力”的重要观点，配套发布的《中共中央、国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》重点论述了“创新城市治理方式”的内容。2017年，党的十九大报告提出了“打造共建共治共享的社会治理格局”。可见，社会治理在今后城市民族工作、新型城镇化建设中的重要性将日益凸显。以共建共治共享的社会治理格局统筹城市民族工作的创新与发展，需要完善城市组织体制建设，推动政府职能转变，增大公共服务供给与民生建设的精准定位。

(一)确立城市民族事务治理的“社会本位”，切实保障少数民族的合法权益
　　社会治理作为一种全新的改革理念融入到城市民族事务治理实践，是对以政府力量为主导的一元化治理格局的重塑。从改革方向来看，需要调整国家与社会的关系，变政府对社会的管理为对社会的组织、协调与服务。
　　确立城市民族事务治理的“社会本位”，一方面，政府要切实保障少数民族群众在政治、经济、文化等方面的合法权利。城市民族事务治理的实践，需要根据城镇化的发展与社会结构的分化，由务工经商等单一经济型权利保障向社会融入等全方位权利保障转变，由生存型权益保障逐渐过渡到发展型权益保障的阶段，通过社会保障体系的构建来应对城市社会中日益增多的风险性。例如，城市政府应更多地关注少数民族流动人口社会融入的相关权利，涉及社会保障、就业技能培训、法律援助、语言与文化适应等。另一方面，政府不仅要整合各种社会力量以增加公共服务供给，还要培育社会自治与公众参与的能力，为少数民族群众参与公共事务搭起“公共协商”与“利益表达”的平台，实现民众、各类社会组织与政府对城市民族事务的协同治理。

(二)推进城市基层社区建设，增强社区自治与自我服务的功能
　　城市社会“单位制”的解体，促使政府把社区建设推到基层组织体制建设的前台。社区作为新的城市治理单元被赋予了重构基层社会秩序、下沉治理资源与承担社会事务的诸多功能。大量的少数民族流动人口进入城市，对政府开展城市民族工作提出新的要求。2011年，国家民委会同民政部下发了《关于加强新形势下社区民族工作的意见》，城市民族事务开始纳入到社区工作中。
　　民族工作进社区，需要通过政府力量把城市民族事务纳入社区治理的范畴，实现城市基层民族工作有载体、有组织保障。具体的做法包括：将少数民族群众的劳动就业、职业培训、法律援助、居住生活等纳入社区综合服务网络;在少数民族流动人口较多的社区、街道建立综合性服务中心或者单一项目的服务部门，如法律援助中心等;建立城市民族工作进社区的激励机制。例如，大连市民委借助“365”市民服务体系与网格化管理架构，设立24小时少数民族服务和维权热线，建立“365”外来流动人口综合服务中心，积极为少数民族流动人口提供全面的社会服务，为基层民族工作提供了有益经验。
　　另一方面，政府还需要适应社会结构分化的需要，为城市民族事务的社会治理主体的发育提供条件与环境。例如，利用好、发挥好现有社区组织、民族社团、少数民族联谊会等社会力量在少数民族服务与利益表达中的作用，使其更多地参与民族事务治理过程;通过引入社会机构、社会团体、社会工作项目，购买社会服务等途径，增强社区的自我服务能力。

(三)推动城市政府向“服务型”政府转型，提升社会资源公平配置的能力
　　中国经济社会转型推动社会资源的配置由政府单一主导向“政府-市场-社会”三维互动的治理格局转变。城市政府需要适应这种变化趋势，向“服务型”政府转型，从而提升社会资源汲取能力，实现社会资源的公平配置，更好地服务越来越多的“社会人”。
　　在发展理念上，城市政府要践行“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，把更多的社会资源投向社会建设领域，改善民生，实现基本公共服务的均等化。在城市民族事务治理领域，政府要营造包容、开放的相互嵌入式的社会结构与社区环境，推动少数民族流动人口的市民化进程，保障他们的合法权益。在职能定位上，政府要划定作用的边界，从一些领域有选择性地退出，转向公共服务供给，培育与扶持社会力量，在社区建设的过程中实现党政治理资源的下沉与社区自治力量的有效结合，提升多元治理的能力。
　　通过城市民族事务治理进行社会资源配置，要改变纵向行政系统内部下沉资源的单通道状况。一方面，城市政府要继续加强纵向行政系统的整合与协作，使多部门、多层级政府之间在信息、资源、服务、人员、网络等方面实现共享共建，加快构建流出地和流入地对接、协作的工作格局。另一方面，政府发挥其主导作用，将一些社会资源用于社会力量的发育与社区自治力量的培育，实现纵向行政系统与横向社会系统的有机结合。要充分运用城市化管理的数字化技术与网格化平台，实现城市民族事务治理的信息资源共享、部门协同合作与社会力量参与，从而优化社会资源与社会机会的配置，完善与提升“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制。
　　【作者系大连民族大学东北少数民族研究院副教授。本文系国家社科基金项目“城镇化进程中的社会治理与少数民族合法权益保障研究”(项目编号：14CZM030)、2017年大连市民委委托课题“大连市少数民族流动人口服务管理综合信息平台建设经验做法的调查与思考”的阶段性成果。】