刘晨光：美国选举人团制度的由来

刘晨光

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美国前总统小布什

改革努力屡败屡战
　　现行的选举人团制度早就暴露出一些问题。其中最主要的就是可能产生“少数票总统”，有违民主的“多数决”要求。2000年大选中，小布什所得选民票数少于戈尔50多万张，但得选举人票数超过戈尔5张，成为美国历史上第四个“少数票总统”。
　　之所以会产生“少数票总统”，很大程度上在于，选举人团的分配与产生机制均存在一定的弊病。
　　目前，美国选举人团的分配方案仍遵从制宪者的安排，总人数为联邦参议院与众议院议员人数之和。美国现共有50个州，无论各州人数多少，每州两个参议院席位，这是按照平等代表制原则进行分配；而众议员的分配，自1941年始，采用一种“亨廷顿分配法”（Edward V.Huntington），以复杂的数学公式来计算。其结果是，不但各州参议员数量，而且各州众议员数量，与各州实际人口数量的比例均不一致，这就造成各州选举人票的“含金量”即所代表的人数标准存有差异。因此，选举人票的多少也就不能如实反映支持率的高低。
　　选举人团在各州的产生，除了缅因州和内布拉斯加州以外，基本都采用“胜者全得”（winner-take-all）原则：各州获得选民票数最高的候选人，即获得该州所有选举人票。这采用的实为一种“相对多数制”，即胜者所获选票不一定要过半数。这一规则曾在历史上多次造成总统选举危机，因此受各方指摘颇多。此外，“胜者全得”原则使候选人所获选举人票，在大选时即可基本确定，亦造成两个不良后果。首先是使大选后的选举人团投票表决流于形式；更为重要的是，由于选举人名单往往由政党确定，选举人不得不服从政党利益，几乎不可能再拥有独立意见与鲜明性格。二者均背离了制宪者对选举人才德的强调。
　　美国选举人团制度因存有明显缺陷，自杰克逊总统以来，提出废除此制度的呼声就从未消停过。1968年美国总统选举后不久，一项盖洛普民意测验表明，希望由自己而非选举人团来决定谁当总统的美国人高达81%，可见普通美国人要求改革选举人团制度的迫切心情。此后十年间，有关废除选举人团制度的主张开始进入国会辩论。
　　1969年，在美国律师协会（ABA）等院外团体的强力游说下，美国众议院以三分之二多数通过一个法案，主张废除选举人团制度，刚当选的尼克松总统也对此表示支持，这在历史上极为罕见。但此法案仍胎死于参议院。1979年，主张废除选举人团制度的宪法修正案得到了参议院51票的支持，此数字也创了历史纪录，但仍因未达到法定的67票而流产。

改革何以如此之难？
　　为何选举人团制度如此难以废除呢？
　　首先，较之人口众多的大州，小州无疑更支持现行的选举人团制度，因为依据选举人票而非选民票多少来决定总统人选，使小州相对获得了更大的权重。历来当选的“少数票总统”，都离不开小州的支持。故而在竞选中，两党候选人固然都积极争取大州选票，但对关键的小州仍丝毫不敢怠慢。
　　小州之所以支持选举人团制度，与美国立国的联邦制有关。联邦制赋予各州较大的独立权，强调美国政府是一个由各州联合组建的联邦性政府。在1787年制宪会议上，正是立足当时州权较大的现实而达成的此一妥协方案，才带来了联邦的统一。联邦性原则在新的全国性政府中的体现，就包括参议院席位按照各州平等原则进行分配，总统选举中的各州选举人团票数也是本州在参众两院的议席之和。相对而言，大州在众议院中较占优势，小州在参议院中较占优势。因为美国宪法规定，宪法修正案的提出需要获得国会两院三分之二人数或各州三分之二州议会同意，倘若没有参议院或小州的支持，像废除选举人团制度这样的宪法修正案根本不可能提出，而小州及其占优势的参议院，当然也不大会赞同废除对自身较为有利的选举人团制度。
　　在学理上，也有学者反对废除选举人团制度。
　　1977年7月22日，著名保守派政治学者戴孟德（Martin Diamond）曾在参议院司法委员会下属的宪法委员会为选举人团制度进行辩护，并与支持废除选举人团制度的参议员拜尔进行了对话。
　　戴孟德指出，选举人团在200年间针对不断变化的环境表现出了动态的适应性，并未过时。在他看来，选举人团制度不仅是民主的，并且采用的是“一人一票”加“胜者全得”的直接民主，只不过这种直接民主是在各州而非全国实行。因此，废除选举人团制度、由全国选民直选所增加的，不是总统选举的“民主性”，而只是“全国性”。
　　再者，“少数票总统”现象所反映的选民票与选举人票之间的矛盾，在任何分区选举制度（districted system of election）中都难以避免。以英国为例，1974年劳工党在民众选举中所获选票虽少，但在议会中仍获得多数议席，因此得以组阁。若想根本避免选民票与选举人票或席位票之间的矛盾，就须废除分区选举制度本身，在美国，也就是要废除致使总统选举分州进行的联邦制。只要联邦制在，美国总统选举所实现的就不可能是纯粹的全国性民主，而只能是具有全国性与联邦性双重特性的民主，这样的民主也更有益于维护自由与小州的利益。
　　戴孟德指出，在“胜者全得”的选举人团制度下，因为选民多倾向于投票给可能获胜者，民主党和共和党之外的少数党是没有机会的。而一旦废除此制度，少数党就可能通过联合而赢得较多选票，成为一支强大的力量。当然，在这种情况下，关键问题并不在于少数党是否可能获胜，而在于：到底应该进行一轮还是多轮选举？政党制度将可能变得何等支离破碎？有多少党派存在才算合理？其结果将可能影响美国的整个宪政结构，使美国政党制度从两党制转向多党制。
　　实践上，废除选举人团制度的提议得不到小州支持，难以在参议院通过；理论上，废除选举人团制度将对美国的联邦制和两党制造成巨大冲击。故而，虽然反对与废除之声不绝，但选举人团制度仍然存在，并一直运行着。它今日所展现的一切利弊，都是美国社会变迁与历史演进的结果，业已具有一定的合理性与必然性。一方面，它只是总统选举过程中一个具体而微的选举机制；另一方面，其运作却以像联邦制和两党制这样的美国根本政治制度为背景和依托，一旦废除，甚至较大幅度的改革，势必将牵一发而动全身，对美国政治生活与政治制度造成难以估计的整体影响，深刻改变美国的政治文化。
　　那么，在保留选举人团制度的前提下，是否可能进行某种改革，以使总统选举更具有“全国性”呢？戴孟德强调，在全国范围内由选民直选总统并不能增加“民主性”而只能增加“全国性”，这显然只是为选举人团制度进行辩护的托辞，并不能使人信服。毕竟就其本义而言，民主就是指“多数决”或“多数人的统治”，“少数票总统”的产生无论如何已违背此义。
　　因此，要改革选举人团制度，首先就要取消致使“少数票总统”得以产生的关键因素，即在各州实行的“胜者全得”原则。然后可以在各州同样采取“过半多数制”，允许“多轮投票”（run-off voting），只有在各州获得选民票数过半的总统候选人，才能获得该州所有选举人票。此法能解决选举人票“含金量”不公问题，且对现行宪法与两党制冲击最小，最为可行。