6 u, Y4 k, [& |, c. I H http://www.phoer.net 一:为何争论?──1913年主权归属争论的背景 http://www.phoer.net $ |2 A4 X0 r) c( u7 X3 y2 G) x9 Z 关于“主权在国论”与“主权在民论”在1913年制宪论证中的实践意涵,李庆芳在其《李庆芳拟宪法草案》中曾有如下勾勒:8 I. R; E. L- j http://www.phoer.net
宪法着手之第一难关,即国权民权之根本问题也。主张国权者,必欲稍予大统领以节制权(即政治的职务);主张民权者,则欲厚予国会以节制权。依之连类而及者,主张国权说,则着眼统一方面,注重政府;主张民权说,则着眼于地方方面,注重自治。 http://www.phoer.net : d6 w, I- d. {' s 根据李庆芳的描述,民初“主权在国”与“主权在民”两大学说核心的差异在两方面:第一,就行政与立法关系而言,前者重行政,后者重立法;第二,就中央地方关系而言,前者重中央集权,后者重地方自治。李庆芳列举的两个方面中,隐含着一种非常具有中国特色的对于“主权在民”的理解:在这里,“民”体现出来的并非是组织性和整体性,而是一种源初的、未被组织为单一集体人格的自发性和多样性,在这里,并不存在“民”的集体人格与单个个人之间的张力。因而,“主权在民”既要求加强代表“民”的中央议会的权力,也要求重视体现了“民”的自发性和多样性的地方自治。之所以说这是一种中国特色的理解,是因为它和法国大革命以来欧洲的主流理解并不一致。试以法国为参照:大革命发生以来,法国在“国民主权”下出现过许多宪政模式,有强议会的,也有强行政的,甚至还有“国民主权”下的立宪君主制(如1791年以路易十六为君主的君宪宪法,1830年七月王朝宪法);“国民主权”也未必重地方自治,按照托克维尔的看法,大革命其实进一步加强了法国的中央集权。其原因在于,在法国语境中,“主权在民”的“民”,对应的是nation,是一个被假定已实现组织化的整体,而非分散的个人。5 U0 ~- P$ N. f9 A1 K% l. y5 H http://www.phoer.net
在1913年立宪论争中,中央-地方关系这一维度并未成为焦点。主张“主权在国”的政论家们固然主张加强中央权威,但主张“主权在民”的最大反对党国民党在中央地方关系上也采取了单一制的立场,反对联邦制。《国民党宪法主张全案》陈述了两个理由:“联邦之事实发达未熟,不便强造,减民国团体之力,一也;联邦制束缚国权,不能圆满活动,与现时政治状态不适,二也,故取单一国主义。”在该文件中,国民党作出了重视“国权”的姿态。之所以如此,是因为国民党已通过选举成为国会第一大党,正踌躇满志,试图通过制定一部内阁制宪法,由掌握国会进一步推进到掌握中央行政权。如果国民党具有掌握行政权的前景,联邦制当然会对其未来行政构成掣肘,因而不可取。问题的焦点集中到行政与立法关系上来。在这一点上,国民党打出了“国会政府主义”的旗号,所谓“国会政府主义”,即由议会多数党出掌行政权的内阁制。国民党的主张表述较为简略,在此我们可以参考国民党议员与制宪干将王宠惠在其《中华民国宪法刍议》中对于同一问题的表述。其宪章第二条规定主权在国民全体,并附加解释:“……主权在国民,乃共和国体最要之原理……”这一原则要求建立一个以议会为中心的政体:/ Q- I8 O* N% g! F- P0 j/ G" Z# X http://www.phoer.net
盖共和国之主权,在国民全体,虽一国之政治莫由直接取决于国民,然以议院为国民之代表机关,民意自不患其不达,是以议院曰可,即不啻为国民之所可。政府不得而否之也。议院曰否,则不啻为国民之所否,政府不得而可之也。如是者,其国之政,恒视多数人之趋向,以决从违。故可以谋国民大多数之最大幸福。而政府,不过为执行同意以求达此目的之机关耳。' i B; \8 m7 h. e; @ p http://www.phoer.net
王宠惠的主张是将议会作为主权代表机关,垄断政治整合功能,政府不过是主权代表机关意志的执行机关而已。由于国民党是国会中的多数党,主张议会独大对国民党是非常有利的。这一立场是对《临时约法》所确立的体制的一个重要修改。《临时约法》名为内阁制,但总统仍有很大权力。而1913年国民党的追求是将总统彻底变成一个虚衔,将实权归于由议会多数党产生的内阁。相反,作为总统,袁世凯则希望扩大行政权,因此要求国民党主导的制宪会议能在宪法中写入总统解散议会的权力以及自主任命国务员的权力。双方主张针锋相对,出现了某种胶着状态。到底是以议会为重心,还是以行政权为重心来实现国家整合,才是1913年“主权在国”与“主权在民”理论对立的核心问题。3 B6 ~: f, Y+ i! K; N; O http://www.phoer.net