源自：法制日报
原文标题：福彩中心14名局处级领导干部被查 专家建议制定彩票法
对话动机
近日，中央纪委国家监委网站发布了中国福利彩票发行管理中心4名原负责人的忏悔视频。截至目前，中国福利彩票发行管理中心已经有14名局处级领导干部因违纪违法问题被查处。
这么多局处级领导干部被查，对我国彩票发行销售行业意味着什么？在我国彩票行业取得长足发展的背景下，行业本身又存在怎样的问题？彩票行业存在的诸多问题，是否与我国缺乏一部专门的彩票法有关？围绕这些问题，《法制日报》记者与彩票行业权威专家进行了对话。
对话人
财政部中国财政科学研究院研究员、世界彩票研究协会会长 王薛红
河南财经政法大学彩票研究所所长 冯百鸣
《法制日报》记者 陈 磊
欠缺透明导致乱象频出
问：近日，中央纪委国家监委网站发布了中国福利彩票发行管理中心4名原负责人的忏悔视频，原主任鲍学全、原主任王素英、原副主任王云戈、原副主任冯立志分别作了忏悔。截至目前，驻民政部纪检监察组已经严肃查处了中国福利彩票发行管理中心14名局处级领导干部的违纪违法问题。
中国福利彩票发行管理中心负责全国的福利彩票发行管理工作，这么多局处级领导干部被查，值得我们关注其背后存在的问题。
王薛红：一次性查处这么多领导干部，说明彩票发行管理出现了一些问题，这些问题可以说与彩票发行管理机制是有关系的。
目前，机制设计欠缺透明度和社会各方参与太少，导致很多问题长期无法察觉。几十年来日积月累才暴露了发展中的大问题。
冯百鸣：中央纪委对福彩领域系列腐败问题的定性，是“系统性腐败问题”。再往前看，原民政部党组3名成员和派驻纪检组组长已经被严肃追责，也与此有关。因此，中央坚决查处福彩领域系统性腐败问题，是为了加强彩票资金监管。
这么多局处级领导干部被查处，也是给我们的彩票发行监督和管理工作一个教训。也就是说，彩票钱跟别的钱不一样，具有公益性，都是彩民一块钱一块钱积累起来的，都是来自老百姓的钱，一分钱都不能乱动，一旦彩票资金使用出了问题，上亿彩民怎么看？但个别人的脑子里没有这根弦。
问：经过30多年的发展，我国彩票行业已经取得长足发展，截至2017年年底，我国彩票累计发行销售17950多亿元，为国家筹集公益金超过5370亿元。
但另一方面，福利彩票领域近年来出现了诸多乱象。例如，2014年11月至12月，审计署对财政部、民政部及所属福彩中心、体育总局及所属体育彩票管理中心以及18个省份2012年至2014年彩票发行费和彩票公益金使用情况进行了专项审计。随后发布的公告显示，在被审计的彩票资金中，问题资金占比超过四分之一。这些问题资金，主要用来违规采购、账外核算资金、违规购建楼堂馆所和发放津补贴等。
王薛红：首先，我们应该充分肯定彩票业在过去30年给我国公益事业作出的贡献，17950多亿元的彩票发行销售，给国家募集了5370多亿元的公益资金。也就是说，彩票行业在过去30年的发展中，在一定程度上解决了我国公益资金来源不足的问题，解决了我国公益资金的筹集问题，在公益资金筹集方面起到了很大的作用。
其次，我们在看到成就的同时，也不能忽视彩票行业出现的问题。比如，在彩票发行销售过程中、在彩票返奖过程中出了一些问题，在5370多亿元公益资金的使用方面也出了一些问题。
最后，我们也应该客观看待这些问题出现的原因，不管是机制不健全也好，不管是对彩票发行销售、彩票返奖、公益基金的使用等方面欠缺透明也好，既不能扩大，也不能忽视。比如，彩票发行销售机制的设计，本身就缺乏公开和透明，无论是整个彩票行业链条还是彩票发行、监管机制，都欠缺公开和透明，由此导致消费者和其他社会人士参与其中，也基本上看不到对彩票产业链条的监督作用。
相关规范立法层级不高
问：我国彩票行业30年来取得了较大发展，彩票管理法规不断健全。国务院2009年颁布《彩票管理条例》以来，财政、民政、体育行政等部门先后制定了《互联网销售彩票管理暂行办法》《彩票管理条例实施细则》《彩票公益金管理办法》《彩票机构财务管理办法》《彩票发行销售管理办法》等，推动了彩票事业的规范化建设。有关地方也出台了加强彩票管理的具体办法和操作细则。
彩票行业法规、规范不可谓不多，但仍然没有禁绝彩票行业出现这样那样的问题，其背后的原因值得深思。
冯百鸣：彩票是国家严格监管的资金，任何人都不能碰，但从当年的审计结果来看，福利彩票和体育彩票资金还是被违法违规挪用，原因是多方面的。
一是彩票发行销售市场本身的规模在增大。以前彩票市场规模很小的时候，发行费用、公益资金的规模都很小，问题也不明显。现在每年彩票发行规模在几千亿元，发行费用动辄几百亿元，一旦出现挪用情况，非常受社会关注。
二是管理机制的原因导致监管力量不够。彩票行业有发行销售机构，也有监管机构，但监管机构力量过于薄弱，无法对彩票市场进行全方位监管。对于挪用彩票资金现象，监管机构也没有划出一道“红线”并确保“红线”不被逾越。
三是立法层级不高。我国虽然在2009年颁布《彩票管理条例》、2012年颁布《彩票管理条例实施细则》等，但这些规范的立法层级太低，有些时候无法成为执法依据。比如像实践中存在的非法彩票问题，如果非法彩票的认定具有法律上的依据，行政执法部门就可以依法进行查处。目前亟需将《彩票管理条例》补充完善，时机成熟应尽快出台彩票法。对彩票行业新的学术定义、互联网销售彩票，基础工作需要尽快完善。
最后，社会观念上也没有形成科学的彩票伦理。我提出过彩票伦理学的问题，就是说，彩票的发行和销售应该遵循公平正义。彩票具有募集资金的作用，其本身也有博彩的负面效应，因此，如何确保彩票发行既能够满足公益性，又能够约束彩票的负面影响就尤为重要。但目前，社会上已经形成了不好的现象，那就是彩票发行的博彩属性越来越强，甚至纵容了一些彩民的赌博心理，偏离了公益属性，这需要我们非常警惕。
这一系列问题，更是彰显制定彩票法的迫切性，如果彩票法能够制定出来，既能够明确上述问题如何解决，也能够依法保障彩票回归公益属性。
王薛红：过去30多年，我国在彩票领域制定了不少法规和政策，制度建设日益完善，应该说，对健康发展中国彩票业起到了很大的作用。但是，相比于成熟的、完善的、规范化的彩票市场而言，现行的彩票法规、规范性文件、政策等仍然欠缺，亟需在法律层级上进行大幅度提高，相关条文也需要大幅度增加，比如《彩票管理条例》作为目前最高层级的规范，也仅有64条，远远不够。
作为一个拥有上亿人的彩票市场，作为一个朝阳性的产业，不能仅靠《彩票管理条例》64个条文，而应当制定更高层级的彩票法，用足够多的法律条文，为彩票行业提供完善的法治环境，为彩票行业发展保驾护航。
依法公开保障公益属性
问：中国福利彩票发行管理中心官方网站曾发布《彩票资金的分配比例和发行费用的管理使用规定》，其中明确：福利彩票所筹集的公益金有50%留在地方，主要用于“扶老、助残、救孤、济困、赈灾”等社会福利和社会救助性的公益慈善事业，其余50%上缴中央财政，用于其他社会公益项目。
但实践中，彩票的公益目的并没有得到充分发挥，例如，有的彩票资金被拿来滥发奖金补贴。据审计报告，这样的单位有141个，涉及金额3.83亿元。
那么，我们怎样做，才能够充分确保彩票实现公益属性？是否需要制定专门法律，使彩票发行管理在法治的轨道上规范运行？
王薛红：确实需要制定专门法律保障彩票的公益属性。如何保障彩票的公益属性呢？我认为有以下几个方面。
第一，保障彩票的公益属性，需要进一步完善彩票法律制度。就目前而言，从彩票发行机制看，相关部委都在做发行工作，那么，这几个部委在发行工作的职能定位、财政监督职责都是没有问题的，现在的问题是在执行方面存在不足，尤其是财政监管方面执法能力不足，表现在对彩票行业的监督和管理，尤其是处罚措施不足。
举个例子，互联网销售彩票，一直在被监管部门叫停，仅政府文件就下发过多次，但今年10月1日之前，市场上依然在通过互联网销售彩票，明知是违规，仍然有人在明目张胆地干。直到今年监管部门修订相关规则，明确互联网销售彩票是非法彩票。
这说明什么问题？就是执法部门首先要有执法依据，其次要有执法能力。从财政监管的角度，监督管理机制的健全和完善亟需加强，可以建立专门的彩票监管机构，比如彩票专卖局或者彩票监管委员会，对整个彩票行业进行监管，这都需要制定专门的彩票法作为制度设计的依据。彩票出现问题和机制调整有密切关系，在立法完善的同时，国家彩票发行机制也需要作必要调整，进行垂直性管理，类似烟草专卖格局是不错的效仿，进行彩票专卖管理和销售。减少多部门管理，避免踢皮球。时机成熟应组建彩监委或彩监会进行行业垂直化管理，真正让彩票业成为公益方面的支柱产业。
第二，保障彩票的公益属性，需要依法加强公开和透明度，在彩票发行管理的整个过程中，公开和透明度亟需加强。如果公开和透明度加强了，在监管方面能够落实到位，那么彩票行业出现问题的几率就会大大减小。然后，在资金的使用去向方面，如果公开和透明度加强了，它的公益性也能够体现更明显，也就是说，真正需要资金的公益项目，就能够拿到公益资金了。为了修订完善《彩票管理条例》，呼吁监管和发行管理部门，群策群力对彩票发展过程中的新技术、新规则开展研究，为下一步法律法规的完善打下必要基础。
第三，还需要通过立法明确彩票的公益属性，让彩票业是一种公益事业这种理念得到法律的保障，成为包括全行业、政府监管部门、消费者都能知晓的法律上的认知，成为必须遵守的法律义务。比如，就彩票本质和属性进行必要的研究和对社会进行充分的宣传和引导。彩票业在我国尚属初级阶段，相当多的彩民对彩票本质属性不清楚，盲目购彩。比如，有的当作投资产品，从而引发社会对彩票的错误认知，对彩票的发行工作造成误解和不必要的损失。因此，应该对彩票的娱乐属性和公益属性进行教育，避免消费者过度购彩。
冯百鸣：彩票法的制定，首先要从立法的理念上、立法的指导思想上、具体的制度设计上保障彩票的公益属性，甚至包括明确彩票公益金的用途，必须搞雪中送炭的事情。
其次，在发行销售彩票时，要依法确保程序正义，保证公开、公正、公平，尽量压缩彩票的赌博属性。
再次，通过立法确立监管依据，对彩票发行方式、开奖方式等进行监督。比如说开奖方式，一般来说，赌性跟两个东西有关系，一个是开奖的速度，开奖速度越快，赌性越强；一个是返奖率，返奖率越高，赌性越强。在立法上，我们可以通过程序正义解决这些问题。
最后，彩票是讲伦理的，是要讲正义的，要从立法上进行制度设计，保障彩票伦理贯穿整个彩票行业，不偏离彩票本身的公益属性。
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