深化农村集体产权制度改革 释放乡村振兴制度红利

源自：中国民族报  : □ 赵晔

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　　党的十九大报告提出乡村振兴的总体目标，其中深化农村集体产权制度改革是实现乡村振兴的重要制度保障。农村集体资产是乡村振兴的物质基础，我国农村集体资产包括资源性资产、经营性资产、非经营性资产三类。农业农村部发布的数据显示，截至2016年底，全国农村集体账面资产总额为3.1万亿元，村均555.4万元。其中资源性资产主要是农村集体土地，其总面积为66.9亿亩，经营性资产的产权改革主要涉及农村集体土地上的房产或工具机器等，非经营性资产价值已经达到2.8万亿元。随着市场化转型的步伐日益加快，我国农村经济社会发生了深刻变化，农村集体资产面临诸多新情况、新问题、新挑战。而农村集体产权制度改革的实质是在不改变农村集体资产所有制性质的前提下，通过清晰界定各项财产权利，选择更有效率的产权制度，进而达到增强农村集体经济、增加农民收入、完善农村治理等重要举措。
　　首先，推进农村集体产权制度改革是壮大农村集体经济的迫切需要。乡村振兴中产业兴旺是重点。目前所实施的以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，本意是为了发挥“统分结合”的双重优势，但是在实践中“分”的层面进展充分，“统”的层面却相对滞后，使得制度潜能没有得到充分发挥。特别是随着农村劳动力的大量转移，分散的家庭经营模式已经难以适应现代农业的发展要求，从而影响了我国现代农业的发展进程。乡村振兴中，生态宜居是关键，乡风文明是保障。现阶段城乡之间的差距主要体现在基础设施和公共服务上，发展壮大村级集体经济是破解这一难题的关键。目前我国大部分地区农村集体经济发展还相对滞后，出现了大量的空壳村。根据财政部的数据显示，在全国58.8万个行政村中，没有经营性收入的村占50%，经营性收入不到5万元的占30%，这意味着村组织的自我发展能力弱化，从而成为当前我国乡村振兴的“短板”。农村集体经济发展滞后的重要原因之一就是农村集体资产存在产权归属不清晰、保护不严格、流转不顺畅等问题，要解决这些问题就必须进一步深化农村集体产权制度改革，加快探索农村集体经济的有效实现形式，形成既体现集体优越性又调动个人积极性的运行新机制。
　　其次，农村集体产权制度改革是促进农民增收的有效途径。乡村振兴中摆脱贫困是前提，农民生活富裕是根本。目前我国农民的收入渠道主要来自于家庭的经营性收入、打工的工资性收入、财产性收入、各种转移性收入等四个渠道。农村集体产权制度改革通过清查核算后的集体资产把股权量化到每位成员，从而增加了农民财产性收入，还防止了农村集体经济中出现“小官巨贪”和“微腐败”等现象的发生。同时，改革也能够盘活农村集体资产，通过盘活、发展没有承包到户的集体“四荒”地、果园、养殖水面等资源以及闲置的各类房产设施、集体建设用地等集体经济，将农村资源要素配置进行优化，全面拓宽农民增收渠道。
　　最后，推进农村集体产权制度改革是提高乡村治理能力的有效保障。治理有效是乡村振兴的基础。目前我国农村治理的基本框架由两部分构成，一部分是农村集体所有制以及在此基础上产生的农村集体经济组织，另一部分则是村民自治制度。目前在我国部分乡村出现了村民自治流于形式和村集体经济发展滞后同时并存的现象，这意味着乡村治理面临严峻的挑战。乡村治理能力的提高依赖于建立有效的新型乡村治理体系，公共服务和社会治理职能划归社区就是其中最为重要的标志。由此可见，集体经济组织是提高乡村治理能力的重要基础，而农村集体产权制度改革则是建立承担农村经济发展职能的集体经济组织的关键。
　　为了推进农村集体产权制度改革，早在2009年我国就开始了以“农村土地承包经营权确权登记颁证”工作为核心的农村集体产权制度改革，并取得很大的进展。根据农业农村部的数据显示，截止到2017年6月，“农村土地承包经营权确权登记颁证”工作已在28个省份整省推进，全国40%左右的农村成立了农村集体经济组织。
　　按照《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》设定的改革目标，清产核资工作要在3年左右时间基本完成，而股份合作制改革要在5年左右时间基本完成。由此可见，农村集体产权制度改革仍需加快推进，具体要从以下几个方面入手：清产核资摸清家底是推进农村集体产权制度改革的前提。通过清产核资使农村集体资产中的账内资产做到账物、账账、账表相符，账外资产在清理核实后入账，并进行登记造册；清产核资从范围上要覆盖乡镇、村、组三级集体经济组织，可以借鉴上海覆盖镇、村、组的三级联动的改革经验。在具体模式设定中，可以采用以下两种模式：一种是镇级集体经济组织回购村、组的集体资产，成立镇级经济联合社，股权明确分配给全镇农民个人；另一种是成立镇级联合社和村级合作社，对集体资产仍实行两级经营管理。
　　赋予农民充分改革权能是推进农村集体产权制度改革的落脚点。农民对集体资产股份主要具有“六项权利”，即占有权、收益权、继承权、有偿退出权、抵押权、担保权等权益。要根据其资产来源和权属关系，将“六大权能”全部确权到户到人。应根据各项权能的差异，分类后进行逐个推进。对于占有权和收益权，是集体资产股份权能中的基本权利，应该首先保障；对于继承权和有偿退出权，由于现行法律没有明确规定，还需根据具体情况探索后赋予；对于抵押权和担保权，由于具有集体共有产权的性质，加之风险较大，因此应该“审慎稳妥开展”。但从未来看，继承权、有偿退出权、抵押权、担保权等权益最终能否具体落实，还需要进一步推进农村土地承包制度改革、宅基地使用制度改革、土地承包权长久化政策改革。
　　完善农村集体经济治理结构是农村集体产权制度改革的目标。依照《中华人民共和国民法总则》的规定，农村集体经济组织现已成为独立的民事主体，但如何完善其治理结构仍然还是难题。未来农村集体经济组织公司要以营利为目的，完成法人化的转型，但在具体管理模式上，各地区可以因地制宜创立出适合自己的决策、执行、监管治理模式。如上海阂行区梅陇镇华二村将集体经济组织改制成公司后，公司内部的所有事务一律按照公司的章程展开，内部的治理机构按照公司的形式设立。又如广东省改革后的农村集体经济组织一般都参照公司化，设立了股东大会、董事会、监事会的“三会”制度。
　　保障农民的民主权利是农村集体产权制度改革的工作原则。集体产权制度是对农民利益关系的重大调整，直接涉及每户、每人的切身利益，因此必须充分考虑、尊重农民的民主权利，包括选择权、知情权、参与权、表达权、监督权。在资产量化上，清产核资结果要公开公示；在股种设置、股权配置上，要倡导“复杂问题程序化、程序问题民主化、民主问题公开化”的做法，从而保证农民成为这项改革的参与者和受益者。
　　（作者系辽宁省委党校经济学教研部教授，经济学博士）