建立健全基层非物质文化遗产保护体系

源自：中国民族文学网  : 姚慧

---

　　导语：中国十余年来已基本建立了具有中国特色的国家、省、市、县的非物质文化遗产四级名录体系，却没有建立起与之相配套的保护体系。中国的非物质文化遗产保护在取得了卓越成绩的同时，也存在诸多复杂的问题，尤其是在保护实践工作的基层，而这些普遍存在的问题源于中国特有的保护体系本身，保护工作的成败与否在一定程度上取决于政府、学者、民众三种力量相互配合、相互协调和相互监督的程度。　　关键词：特色保护体系，存在的问题，“合法性与合法化”，合作与监督

⊙　作者简介
　　姚慧(1982-)：女，汉族，内蒙古包头人，中国社会科学院民族文学研究所，助理研究员，在站博士后，主要从事民族音乐学、中国非物质文化遗产保护研究(北京100086)。
　　在长期的共同生活、发展和传承过程中，我国各族人民创造了底蕴深厚、丰富多彩的非物质文化遗产，传承着各个民族的文化血脉。经过十多年的努力，在中国各级政府、官员、学者和民众的共同参与下，中国的非物质文化遗产保护工作取得了令人瞩目的成就：成功申报了36项联合国教科文组织非物质文化遗产名录，成为世界上入选项目最多的国家;出台了《中华人民共和国非物质文化遗产法》;建立了国家级项目的“退出机制”;以“文化遗产日”为契机宣传展示了中国各民族琳琅满目、绚丽多姿的非物质文化遗产，使“非物质文化遗产”的概念和理念逐渐深入人心;特别是十七大以来非物质文化遗产保护工作在法律制度建设、保护机制建设、保护方式探索等方面都已取得了丰硕的成果;“在党中央、国务院的高度重视下，我国的非物质文化遗产保护工作由单个的项目性保护逐步走向系统保护、科学保护和依法保护阶段，中国特色非物质文化遗产保护体系初步形成。”客观来讲，中国能够在时间短、起步晚的前提下取得如此骄人的成绩，可以说得益于具有中国特色的、以政府为主导的非物质文化遗产保护体系，但另一方面也不得不承认，也因这一保护体系的特殊性和不完善而使十多年来的中国非物质文化遗产保护实践工作呈现出了种种问题。

一：中国特色的保护体系
　　联合国教育、科学及文化组织第三十二届会议正式通过的《保护非物质文化遗产公约》的第十二条指出：“为了使其领土上的非物质文化遗产得到确认以便加以保护，各缔约国应根据自己的国情拟订一份或数份关于这类遗产的清单，并应定期加以更新。”中国根据自己地域广阔、民族众多的国情，以现有的政府体制为基础，建立了以政府为主导的国家、省、市、县自上而下的四级名录体系，成为了联合国教科文组织这份“关于非物质文化遗产的清单”在中国应用的实践成果。到目前为止，中国已公布了1219项国家级非物质文化遗产名录，命名了1488名国家级非物质文化遗产项目代表性传承人。也就是在这样“申遗”热潮的冲击下，中国的各级政府和官员都跃跃欲试，在政绩和经济利益的驱动下，纷纷加入了以旅游开发、增强地方知名度和提升个人行政级别为目的的申报狂潮。
　　《保护非物质文化遗产公约》[ii]的第十一条中指出：“在第二条第(三)项(‘保护’指确保非物质文化遗产生命力的各种措施，包括这种遗产各个方面的确认、立档、研究、保存、保护、宣传、弘扬、传承和振兴)提及的保护措施内，由各社区、群体和有关非政府组织参与，确认和确定其领土上的各种非物质文化遗产。”此外，《公约》的第十四条和第十五条都明确提出，“使非物质文化遗产在社会中得到确认、尊重和弘扬”，“缔约国在开展保护非物质文化遗产活动时，应努力确保创造、延续和传承这种遗产的社区、群体，有时是个人的最大限度的参与，并吸收他们积极地参与有关的管理。”由此可知，《公约》始终强调非物质文化遗产的确认与传承的主体是创造、延续该遗产的社区、群体和个人，确保在民众范围内对非物质文化遗产实现共享与推广，其中并未将非物质文化遗产的确认和确定权划定给政府，反而更加强调各社区、群体和非政府组织的参与作用。
　　中国在尊重联合国教科文组织《保护非物质文化遗产公约》的基础上，建立了具有中国特色的保护体系，而所谓中国特色就体现在政府的主导作用上，或者更广义地说是以政府为主导，学者、民众共同参与的，国家、省、市、县四级名录体系。在这个体系中，国家的保护政策和保护理念由上至下逐层贯彻和实施，而传承遗产的传承人或群体的非物质文化遗产则必须通过由下至上的逐级申报和逐级审批才能进入国家的保护体系。严格意义上讲，目前在中国的非物质文化遗产保护体系中，只建立了国家、省、市、县的非物质文化遗产四级名录体系，而尚未在全国范围内全面建立起与之相匹配的四级保护体系，或者说真正的保护体系目前只贯彻落实在了国家和省两级。其中起步早、经济相对发达地区的非遗工作状况可能略好，但非遗保护工作相对滞后的省市尤其如此，严重存在参差不齐、良莠不一的发展不平衡的状况。而事实上，在实际操作中，国家的非遗保护政策、理念和方式方法基本上都是通过四级保护体系来具体贯彻落实的。因此，保护体系的不完善就在基层的非遗保护工作中凸现出来，成为基层保护工作急需解决的迫切问题。

二：内蒙基层非物质文化遗产保护工作中存在的问题
　　随着国家级、省级非物质文化遗产名录和代表性传承人的颁布和确立，内蒙古自治区非物质文化遗产资源得到了有效的挖掘、展示和保护。目前内蒙古自治区拥有国家级非遗项目63项，自治区级非遗项目299项，国家级代表性传承人26名和自治区级传承人323名。内蒙古自治区可谓非物质文化遗产资源的大省，全区拥有种类繁多、风格各异、丰富多彩，具有民族地区特色的众多非物质文化遗产的资源和线索，但目前内蒙古自治区的非遗保护工作与全国其他省市相比却相对滞后，与其非物质文化遗产的拥有量、丰富性和民族特性很不相称，严重制约了该项工作的推进和发展。
　　1、体制机构不健全
　　虽然内蒙古自治区已在2009年成立了独立建制的自治区级非物质文化遗产保护中心，但由于各种原因，内蒙古自治区的非遗保护工作体系尚不完善，机构不健全，尤其是到目前为止自治区以下各盟市、旗县均没有成立具有独立编制的非遗保护机构。各盟市、旗县的非物质文化遗产的申报和保护工作基本上都依托于当地的文化馆或群众艺术馆。这样的机构设置就带来了以下三个问题：其一、没有非物质文化遗产的专职工作人员。在盟市、旗县的文化馆和群众艺术馆或苏木、嘎查的文化站中，非遗的申报与保护工作只是他们日常工作的冰山一角，一个盟市或旗县大量繁重的各种文化工作都落于一人之手，非遗工作只能是在紧急之时加班加点赶制出来，难以保证质量。加之，人员的不固定致使各种非遗的培训工作往往付之一炬、徒劳无功，人员的流动使每一次的业务培训都要一元复始、从头再来。经过非遗工作实践、好不容易积累了一定工作经验的基层工作人员时常在刚开始了解和掌握基本工作理念和程序时，却又被调拨去负责其他工作，使非遗工作无法分工到人、各司其职。其二、没有用于非遗保护工作的专项经费。资金是开展一切工作的重要保障，不论是进行普查调研、学术研究，还是开展非遗展示、宣传，不论是建立保存非遗档案，还是人员培训都需要充足的资金做后盾。而机构的不独立就必然造成资金的获取只能仰人鼻息、仰俯由人。盟市、旗县文化局或文化馆的官员通常把资金落实和设备、车辆配备的希望寄托于上级文化主管部门，而在实际操作中，如果当地文化主管部门重视非遗保护工作，可能尚有一线希望，如果不重视，那么这种寄托往往得不到相应的回应，以致非遗的各项工作无法正常有序的开展。其三、在上述机构不独立、无专职人员和专项资金的条件下，自治区与其以下的各级保护机构之间配合不力、协调不畅。由于在以政府为主导的四级保护体系中，内蒙古全自治区的各种非遗资料和信息的采集与汇总都要依托自治区以下各级文化主管部门或非遗保护机构逐级上报才能完成，因此，各级保护机构之间协调配合的默契程度就直接影响到该项工作的进度和质量，其中迟报或不报的现象时有发生。
　　2、所求目标之差异
　　如果可以做个估算的话，与全国非遗保护工作起步早、已经卓见成效的省市相比，内蒙古自治区非遗的保护意识和保护工作的开展进度可能大概会滞后3-5年。然而有趣的是，虽然滞后，但现在内蒙基层政府和官员却与那些较早开始非遗工作的领先省市的官员们不谋而合，在最终目的上却有着惊人的相似性，只是延迟复制而已，那就是学者与地方政府及官员、学者与基层非遗工作者在观念意识、所求目标方面存在巨大差异，甚至可以说是大相径庭、南辕北辙。如上所述，虽然中国的四级保护体系是需要官方、专家和民众三者通力合作才能完成的，但所谓的合作是以官方为主导，以地方政府或保护单位、传承人为主体，专家学者适时参与的合作格局。在此格局下，专家学者一腔热情地讲学，呼吁政府、官员、民众保护非物质文化遗产，并以厉害说之，希望他们承担起非遗保护的责任和使命，而不论是各级政府，还是积极申报非遗的单位和个人，对专家建议的处理具有充分的自主性和选择性。他们摘取其中可以为自己初衷服务的“有益”建议而进行具体实施，而对于那些不能带来立竿见影效果的、不能为地方经济带来收益的、或者对个人发展起不到直接作用的、而又真正触及非遗保护实质的部分却权且被删除，以致造成专家学者的保护初衷和学术理想往往到了基层就走样，学者们极力反对的、可能破坏非遗生存状态的举措恰恰就成为了地方政府或基层官员努力实现的目标。
　　如果翻开内蒙古自治区非遗项目的申报书，就会发现其中大量存在要把非遗项目打造成文化品牌，将其与旅游相结合发展文化产业的字样。在我们走访的地区，那些积极促成、参与非遗工作的大部分官员的话语之间流露出的是尽快能够让非遗应用于当地的旅游产业，而通过旅游使其带动当地的经济发展，使其成为官员个人政绩的美丽图标，换句话讲，他们的积极申报并不是出于真心保护的目的。在此急功近利的目标支配下，一些地区的文化官员根本无心从最基本的基础工作做起，恨不得可以跳跃过费时费力的普查环节，立刻将可以显示自己功绩的非遗档案建立起来。因此，虽然专家们一再呼吁非遗保护的真正目的，也有其他省市的前车之鉴，但急功近利的心理和观念仍然是内蒙非遗保护工作的巨大阻碍。
　　3、专业人员的缺位
　　非物质文化遗产保护是一项长期化、专业化比较强，同时需要有稳定专业队伍的工作。加之，当前非遗保护工作集紧迫性、复杂性和繁重性于一身，因此，非遗工作人员的素质就成为了保护工作能否正常、规范、科学开展的关键因素，尤其对于盟市、旗县、苏木、嘎查的基层非遗工作而言，专业人员的配备会直接影响到非遗工作的质量和正确方向的把握。
　　目前内蒙非遗工作专业人员的缺位直接导致了以下两个结果：其一，申报文本和申报片的制作不规范，对所填内容、所录内容缺乏专业性和方向性，经常出现所问非所答的现象;其二，基层非遗工作人员在普查采访和普查报告的撰写方面缺乏专业性。对于内蒙旗县、苏木、嘎查的基层普查员来讲，非物质文化遗产是一个陌生的词汇，非遗及非遗所属内容在他们大脑里只是白纸一张，而普查报告的撰写又具有一定的学术性，尤其是对重点项目的分析部分。因此，即使在普查前做了短期的集中培训，但在实际操作中，往往由于基层普查员缺乏专业知识的积累、广博的知识结构、丰富的田野调查经验、晓畅的文字表达、较好的与人沟通等综合能力而使普查访谈流于表面、可用价值大打折扣。事实上要想让他们撰写出符合学术标准的普查报告也实在是勉为其难。由于蒙古族非遗的种类和内容在蒙古族流布地区具有一定的普遍性，同一非遗项目可能会在不同区域都有流传，只是存在地区差异而已。因此，在我们的普查实践中，基层普查员往往因普查采访的失利而使普查报告的材料无法从普查中获得，而是通过网络和书籍等渠道来获取一些其他地区也有的普遍性材料，而这样炮制出来的普查报告也就失去了普查的意义。报告的具体分析只能是蜻蜓点水、浮光掠影，无地方特色，似乎更像是一种普及读物，并不是严格意义上的普查报告。因此，内蒙非遗保护体系的不健全体现在方方面面，在学者、政府、民众的合作关系中，学者的学术参与也仅贯彻到国家、自治区两级，而盟市、旗县，甚至是苏木、嘎查的非遗保护和普查工作却严重存在专家或专业人员缺位的现象。

三：建立健全基层非物质文化遗产保护体系
　　从全国范围来看，除个别领先省市外，其实内蒙非遗保护工作中存在的问题非内蒙独有，而在其他省市、自治区也普遍存在或曾经存在过类似的问题，这些对于内蒙而言的新问题却已是非遗工作中老生常谈、学者们一再呼吁却始终得不到解决的问题了。截至2001年年底，全国共有地级行政建制332个，而据笔者的不完全统计，其中建立独立的非物质文化遗产保护机构的地级市只有52个，在比例上仅约占全国地级市的16%。刘魁立在2010年9月在十一届全国人大常委会专题讲座第十七讲的讲稿《我国非物质文化遗产保护的若干问题》一文中提出：“虽然经过几年的努力，目前已经初步建立起符合我国国情的非物质文化遗产保护制度，但‘重申报轻保护’、‘重利用轻管理’的现象还不同程度地存在，基层非物质文化遗产保护机构仍较薄弱，相当一部分市县级保护工作机构尚未建立或健全，许多地方尚没有专门工作人员，理论研究仍落后于保护工作的实践。”[iii]
　　据笔者了解，新疆自治区乌苏市也有无独立建制的非遗保护机构的问题。另外福建省也在实际工作中遇到了相同的问题：“尽管我省已成立了一些省、市级非物质文化遗产保护中心，但是这些所成立的机构普遍存在，没有编制、没有专职人员、没有专项经费，从而难以有效地开展工作，……另外其他地方因各种原因还没有成立相关非物质文化遗产保护工作机构。目前全省保护工作机制还不够健全，这将制约我省非物质文化遗产保护工作进一步开展下去，更不用说取得更大的成效。”[iv]“目前我省各地市还没有建立起一支比较稳定的专门从事非物质文化遗产保护的工作队伍，更多的是临时聘请相关人员来从事非物质文化遗产保护工作。这与当前非物质文化遗产保护工作的紧迫性、复杂性、繁重性很不协调。由于人员数量不足，使得保护工作任务很难有效的完成;由于人员素质结构不合理，使得保护工作质量很难得到有力的保证;更由于从事理论研究的人员极少，缺乏对非物质文化遗产保护作深入的研究，而使得保护工作程序很难做到科学化、规范化，这很容易导致对非物质文化遗产采取急功近利且带来破坏性的做法。”[v]
　　此外，由于官员、民众、学者三者所求目标不同所产生的文化开发的问题也已经是诸多学者一再批判却被地方政府和官员们津津乐道、屡次重演的问题。如冯骥才所言：“因为一些不良政绩观的驱动，导致一部分文化遗产一旦申遗成功就没人管了，实际上，申遗成功后，保护才应该开始。联合国对文化遗产是不让开发的，开发是做手术，有的地方经常说“打造”，我觉得这是非常野蛮的词。利益驱动的申遗最后一定会变味。”[vi]而对于专家或专业人员的缺位问题，冯骥才也持相同的观点：“碰到的最大的困难是没有专家。韩国、日本是在世界上做非遗最早的，他们的保护方法是，每一个文化遗产后边有一大批专家在研究、讨论这个遗产该如何保护、发展，他们对遗产的态度是严格、严谨的。遗产是留给后人的，我们不能把这个遗产弄没了。我们现在的一个问题是，且不谈国家四级文化遗产保护总的7000项，单是国家级的1300项，我负责任地说，绝大部分都是没有专家的。没有专家也就意味着没人监督，没人去帮助艺人出主意，也没办法帮那些艺人意识到自己会的东西是个文化遗产。”[vii]
　　中国基层目前的非遗保护工作除了需要建立健全全国范围内保护机构和固定人员的问题外，出现上述问题的原因恐怕还要从中国特色的保护体系本身来找寻。在中国的四级保护体系中，国家的保护政策和保护理念在自上而下逐层贯彻、传承人或非物质文化遗产自下而上逐级申报和审批的过程中，就形成了一个民众的非物质文化遗产被赋予合法性和传承人努力实现自身合法化的过程，当然它们是同一过程的两个方面。
　　对于“合法性”和“合法化”，高丙中曾在分析社会团体时做过相应的阐释。他认为，“合法性概念无论在广义还是狭义的用法中都包含着同一要旨：由于被判断或被相信符合某种规则而被承认或被接受。”[viii]而曾经被视作草根文化的非物质文化遗产的申报和审批的过程实际上就是一种被承认或被接受的过程。制定相关政策和评选规则，最后确认申报结果的权利主体是自上而下的各级政府和文化主管部门，全国的非遗保护理念、政策和具体实施方案都是通过这一自上而下的体系一以贯之的，各地各级政府只是在国家一级或上一级的基础上略作改动而进行具体实施。而非遗的传承者或民众在其中更多扮演的是一种被认可、被确认的角色，他们延续创造的非物质文化遗产只有在政府赋予合法性地位之后才能进入国家的保护体系。因此，政府和官员在中国非遗保护工作中就发挥着决定性的作用，甚至官员对非物质文化遗产的重视程度、观念意识和对传统文化的了解程度直接决定了该地区非遗保护工作的方向性和导向性。正如冯骥才所言：“今年全国两会上，我的一个提案就是建议有关部门在选取主管文化的干部时要有文化考核这么一个制度，这就是一个取舍的制度，你取的是懂文化的人，他不见得是专家，他懂文化的规律、本质、性质和意义。一个主管文化的干部往往决定了一个地区的文化品质、文化走向，也可以说是文化价值的取舍。”[ix]
　　在中国非物质文化遗产的“合法性”问题上发挥重要作用的可能是“行政的合法性”。高丙中认为，“行政合法性是一种形式合法性，其基础是官僚体制的程序和惯例，其获得形式是多种多样的，大致有机构文书、领导人的同意、机构的符号(如名称、标志)和仪式(如授予锦旗)等。……如果社团组织者按照逐级汇报请示的行政程序和打招呼的惯例使活动安排通过了有关单位或部门的领导，他们就能够在单位内部和单位的有限影响范围构成的社会空间里开展活动”。[x]而由于中国的非物质文化遗产四级名录的建立是以政府为主导，因此在具体实施上似乎也遵循着上述“行政合法性”的潜规则。譬如民众的非物质文化遗产的申报要有当地当级文化主管部门的盖章同意;审批完成后国家或各级政府会举办相应的颁发传承人证书和绶带的仪式;一旦申报成功，得到有关部门的认可，申报人或单位就可以在特定时间和场合开展各种传播、宣传、展示和教育的活动，成为一种正式的得到认可的公共活动。可见，在中国已经形成的非遗保护体系中，这种合法性的赋予权就使政府的角色与定位及其保护机制的健全与完善显得尤为重要。
　　而对于“合法化”，高丙中认为，“‘合法化’表示的是主动建立与特定规范的联系的过程，明显在强调一种主观性。”[xi]这种主动追求的“合法化”在渴望被纳入国家非遗保护体系的地方政府和基层文化部门或非遗传承人的身上体现得淋漓尽致，而有时地方政府官员和基层文化部门“合法化”的诉求可能还要胜于传承人本身，于是才有了各地的“申遗”热潮。因此，推动中国非遗保护工作有今天之局面和成绩的可能更多的是申报人或申报单位的主动性使然。于是，在国家和地方政府、地方政府和基层文化部门或保护单位及个人之间就形成了目前呈现出来的、只体现在申报环节上的一种互动的循环系统。从积极方面讲，地方政府、基层文化部门或非遗传承人“合法化”的主动性促成了中国特色保护体系的确立与正常有序的运行，使中国的非遗保护工作迅速步入正轨，而另一方面，他们的主动性又成为了政府、官员“合法性”权利的助推器。
　　在这个体系中，学者扮演着双重角色，是游走于政府与民众之间的中间力量。在学术性较强的申报书的撰写和申报片的制作上，有些民众需要依靠学者或民间专家的力量得以完成，而在以政府为主体的确认机制上，学者又是政府或文化主管部门得以依托的学术力量。但不论对于民众，还是对于基层政府和文化官员，学者在其中仅仅起到的是适时参与的作用，并无实际的决定权和监督权。因此，在基层非遗保护工作中我们经常会看到由于专家的缺位而产生的诸多问题。
　　故此，对于民众的非物质文化遗产而言，被政府或文化主管部门赋予合法性是一种被动行为，而判断和决定其能否获得“合法性”的权利则掌握在政府或文化主管部门手里。但另一方面，传承人、地方保护单位或基层文化官员努力实现自身合法化又是一种主动行为，他们自然而然地接受，甚至是渴望被认可、被承认、被赋予“合法性”，渴望被纳入国家的保护体系。因此，中国非遗保护工作近10年来的成绩就得益于这一具有良好互动关系的中国特色的保护体系，而另一方面，在这一良好的互动关系中也因尚未建立起相应的监督机制而使保护体系暴露出了一些问题。这种监督机制既表现在对能够赋予“合法性”的政府和文化主管部门的管理体制上，也表现在对努力追求“合法化”的地方政府、保护单位或个人在心态和保护理念的引导上，还表现在对学者作用的定位和确认上。
　　中国特色的保护体系的特殊性在于政府、学者、民众三者的合作，而中国非遗保护工作的成败与否也就理所当然地取决于这三种力量相互配合、相互协调和相互监督的程度。因此，我们只有不断地建立健全或完善这一体系，使政府官员、民众、专家三种力量得到均衡发展，在保护理念和保护方法上建立相应的监督机制，才能使中国的非物质文化遗产保护事业走上健康、科学的发展轨道。
　　本文原载《浙江艺术职业学院学报》2013年第3期，中国民族文学网经作者授权发表

§　参考文献
　　及注释：</b>
　　辰序.中国特色非遗保护体系初步形成[EB/OL].(2012-6-5)[2013-7-10] http://www.ihchina.cn/inc/detail.jsp？info_id=3704
　　[ii]《保护非物质文化遗产公约》以下简称《公约》。
　　[iii] 刘魁立.我国非物质文化遗产保护的若干问题(“十一届全国人大常委会专题讲座第十七讲的讲稿”)[R/OL].(2010-9-25)[2013-7-10] http://npc.people.com.cn/GB/15097/12808199.html
　　[iv] 李仲才.加强福建非物质文化遗产保护的对策研究(下)[EB/OL].(2008-11-16)[2013-7-10] http://www.ccmedu.com/bbs51_76073.html
　　[v] 李仲才.加强福建非物质文化遗产保护的对策研究(下)[EB/OL].(2008-11-16)[2013-7-10] http://www.ccmedu.com/bbs51_76073.html
　　[vi] 冯骥才.官员没文化、官商勾结致非遗保护不力[J/OL].(2012-4-17)[2013-7-10] http://www.chinanews.com/cul/2012/04-17/3824218.shtml
　　[vii] 冯骥才.官员没文化、官商勾结致非遗保护不力[J/OL].(2012-4-17)[2013-7-10] http://www.chinanews.com/cul/2012/04-17/3824218.shtml
　　[viii] 高丙中.民间文化与公民社会：中国现代历程的文化研究[M].北京：北京大学出版社，2008:248
　　[ix] 冯骥才.官员没文化、官商勾结致非遗保护不力[J/OL].(2012-4-17)[2013-7-10] http://www.chinanews.com/cul/2012/04-17/3824218.shtml
　　[x] 高丙中.民间文化与公民社会：中国现代历程的文化研究[M].北京：北京大学出版社，2008:253
　　[xi] 高丙中.社会团体的合法性问题//高丙中.民间文化与公民社会：中国现代历程的文化研究[M].北京：北京大学出版社，2008:249
　　Construction and Perfection of Protection System of Intangible Cultural Heritage in Basic Level of China：Take the Protection of Inner MoNGOlia For Example
　　Abstract：In the past ten years，China has established a unique system of Intangible Cultural Heritage which contains four lists of Intangible Cultural Heritage at national level，provincial level，city and county levels.But so far China hasn’t have a system of protection matched.When China has got a great achievement，there were a lot of complicated problems，especially in basic level.These general problems derived from Chinese protection system self.The success of protection depends on interaction of government，scholars and the people
　　Key words：special protection system，problems，validity and legalization，cooperation and control