(未定稿)
一、大陆高校的法律性质
大学尤其是中国的公立高校,法律性质上有很多含混之处。尽管目前已有教育法、教师法、高等教育法、民办教育促进法等大量法律法规,也没能改变这种种含混。因为大学是近代以来一种非常特殊并带着理想主义色彩的团体。换言之,大学对现代社会而言并不只是一个
培训机构,而且是一种社
会理想。如
联合国教科文组织21世纪教育委员会在他们的报告中认为的那样,“教育”是现代社会一个“必要的乌托邦”。这种乌托邦特征在西方的高等教育传统中体现得最明显。而且这种理想并不仅仅停留在精神领域和学术自由上,也反映在大学的法律地位、内部管理、纠纷解决机制等制度层面上。在西方国家建立普遍法治的过程中,可以看到国家权力尤其是司法权在干预和塑造法治秩序时,对大学这一乌托邦地带一直也充满了相当的温情和宽容。这使大学理想在西方形成了一个较为特殊的制度传统,大学在法律层面上与任何机构的原则、规则相比,都有显著差异。一个总的特点就是大学事务介于法治与自治、公法与私法之间。当然也介与世俗与理想之间。既不同于公共部门,也不简单等同于私人机构。国内有学者称之为“准政府组织” 。而法国史学家雅克勒戈夫在谈到中世纪的欧洲大学时,则说大学无论是面向教会、国王还是地方当局,“都是无法归类的”。
尽管这样的大学理想在中国是陌生和匮乏的。但当我们在整体上倡导并袭用西方的法治秩序,在教育问题上也开始关注高校的法治建设时,就势必使我们的公立高校在法律体系中处于一个尴尬和含混的地位。许多问题都无法自圆其说。譬如各个高校自行颁布的《学生违纪处分条例》或《学生宿舍管理条例》,到底是私法上的契约,还是公法上的行政法律规范?如果是前者,教育部凭什么发出“禁租令”,要求学校清查在外租房的学生?而学生又能否用合同法的“格式合同”条款提出确认不公平条款无效的民事诉讼?如果是后者,学生又能否针对学校处理决定提出行政诉讼呢?而行政法律规范的上位法的授权又在哪里?在2002年西南某大学女生被发现怀孕而被学校开除,就有人对校规的性质和合法性依据提出过质疑 。今年5月9日,成都某高校两名学生在教室内接吻、拥抱被开除,也再次引发舆论对这一问题的关注和争论。
这些问题又和人们对高校的法律性质、对政府与教育关系的不同看法密切相关。譬如原国家教委颁布《普通高等学校学生管理规定》里说,“品行极为恶劣,道德败坏者”,学校可给予勒令退学或开除学籍的处分。这一教育立法的合法性依据又在哪里?在法治和
宪法的观念下看,政府显然没有权力对一个年满18周岁的公民的行为举止和人身自由作出限制,并作为剥夺其受教育资格的理由。
如果说对学生的德行和行为提出某些要求并附处罚措施,在实体上也是需要的。那么由大学作为一个教师与学生的共同体进行意思自治,显然会比由政府立法更可能符合法治和获得正当性的辩解。而目前高校制度在法律上的困境,则因为它一方面带有强烈的公共行政色彩和意识形态职能 ,托庇于政府之下的附庸色彩较浓,缺乏起码的学术自由和团体自治。但另一方面,高校的公共行政色彩和隐含的非政府团体身份,使它转个身来面对学生和教师时,既缺乏公法领域内起码的法治和民主,又缺乏私法领域内起码的平等和自由。
中国的大学理想,从高校法律地位及其内部裁判权的角度看,受制于下面两个困境。其一,高校的性质,是事业单位?还是自治团体?高校与大学生的管理关系,是公法关系,还是私法关系?高校规章是契约还是法律规范? 其二,是高校内部裁判和司法干预的关系,如何在普遍法治和大学自治这两种理想之间寻求平衡?
二、自治模式与事业单位模式
大学的身份,在欧陆和英美也有迥异。尽管大学自治是欧美共同的一个传统。但在法国、德国,大学的法律性质更多带有行政和国家控制的色彩,公立大学被视为“公务法人” ,甚至教员也被视为公务员。在充分享有自治权的同时,大学制定章程、选举校长最终要经政府的承认;各大学提出财政预算方案或新聘教师,也须获得政府的批准 。而在英美,大学则更多的保留了自治团体的传统。在中世纪的欧洲,大学首先是一个学生和教师依据协议而成立的法团,带有行会的特征。尤其首先还是一个学生的、而非教师的法团。1191年,英国牛津的学生团体和学者开始把牛津称为“University”,拉丁文“universitas”(大学)一词的原义泛指一切“行会”,但从此被“大学”独占,意为一个保护教师和学生免受市民和世俗政权迫害的自治团体 。之后根据教皇的决定,由林肯主教的代表对牛津的学生行使司法权,由此诞生出牛津大学的校长。从此在自身奋斗和教会的支持下,大学逐渐取得了独立于教俗两界的自治权。教皇格里高利9世在1231年颁布被称为“大学独立宪章”的教谕《知识之父》,赋予巴黎大学的三大自治权(结社、罢课和学位授予)──这可以说是欧洲大学自治权得到正式承认的历史开端 。此外,教皇谕令更确立了“法权自治”,大学可以设置特别法庭,拥有对大学内部纠纷的广泛的裁判权 ,不受城市法庭或教会法庭管辖。
在大学的内部裁判权上,英格兰和苏格兰拥有比欧洲大陆更持久和明确的传统。1368年,教皇谕令牛津大学校长的选择无须当地教会认证,牛津校长开始独立于林肯主教,但仍从属于坎特伯雷大主教。1395年,再由教皇谕令,始授予其完全独立的司法权。英国的国王们也以特许状肯定大学的上述权利(权力)。1523年亨利八世签署著名的“大学大宪章”(the Great Charter of the University),再次重申大学的特权,1571年又立法对大学的所有特权加以确认 。 牛津、剑桥等英国大学均设有“大学法庭”,基本上分为三个审级。初审法庭由校长及其代表主持,行使民事、刑事和宗教方面的管辖权。上诉则由校董会(the Congregation of the University)受理,再可上诉至大学全体会议(the Convocation of the whole University)。此外,大学还设有验尸官法庭、市场监管官法庭、纪律法庭等特殊法庭 。从此英国大学的内部裁判权传统一面受到普遍法治原则的抵制,一面也受到适当的尊重。持续到今天,除了纯粹的内部
纪律处分外,大学的内部裁判权已均被废弛。
因此,在西方,大学内部纪律的裁判权,是作为大学自治(包括司法自治)传统的一个组成部分被接纳的。各国在对大学的内部处分权进行司法干预时,均有不同于对待一般社团的容忍和谨慎。对大学内部裁判权的尊重,正是世俗权力对大学理想的一种有限的容纳。而对大学的内部裁判权及其纠纷,也应放在一个自治的知识共同体这一大学理想的背景下予以关照。
但大陆的公立高校,和欧陆或英美都不同。它的法律性质被解释为“事业单位”。
即“国家为了社会公益事业目的,由国家机关或其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、
卫生等活动的社会服务组织” 。但公立高校的某些教学环节却明显带有公共行政色彩。如统一考试制度、招生制度、教师职称和人事制度、一部分学校和学生管理事务等,都由政府制定法律法规,或纳入教育行政管理当中。高校在执行这些规章或根据教育行政部门授权制定细则时,包括执行统一招生计划时,都不可能仅仅被理解为一个非政府的教育者。因为它不可避免的也是一个行政执法者。并有权对违反政府立法的学生或教师进行处罚。尽管随着制度改革,高校的某些行政职能也开始淡化甚至消失,譬如以往的毕业分配工作,和国家的人事档案、临时户口、粮油关系、公费医疗等制度密切相关。毕业分配也因此成为公共行政事务的一部分。这一职能就随着就业的市场化而消失了。但在另外一些方面,高校的公共行政职能继续存在甚至得到加强。譬如保卫或治安部门就是一个高校内部公共行政色彩最直接的一个部门,近年来越来越在高校内部管理中发挥举足轻重的作用。而发生在高校内部的轻微刑事案件,在执法习惯上也和社会之一般案件不尽相同,具有较强的封闭性。高校一般均设有公安派出机构,接受警方和校方双重领导。事实上和英国大学内部的治安法庭、验尸官法庭等也有类似之处。而高校人事部门显然也是整个政府人事行政系统的一个组成部分。
此外在传统的学生纪律、宿舍等管理环节之外,对学生社团的管理也开始成为部分高校学生管理的一个重心,几乎所有高校都建立了较严格的学生社团的审批、登记和监察制度。但在宪法和法治的视野下审视,这样的管理权限显然不是一个“事业单位”可能具备的。更何况《高等教育法》第57条也明确规定了“高等学校的学生,可以在校内组织学生团体”。不要说在西方大学自治的传统下,大学生的校内结社、游行、示威和言论、表达等自由限度,甚至高于一般社会成员。即使一个成年的学生只是正常行使宪法上的各项
政治权利,高校即使作为一个经政府授权的管理者,显然也无权超越普遍性的法律法规,对学生行使宪法权利进行任何额外的限制。如果高校不是行政机关,它对学生的管理就只能如同私人企业对其职员的行政管理。因此高校事实上行使的、甚至正在膨胀中的某些公共行政职能,与它的“事业单位”的法律性质是无法自洽的。这种名不正言不顺的高校性质及其权限,正是近年来导致高校内部权利冲突频繁和学生不满的一个根源。
三、国家出资与大学自治
尽管德国和法国的高校在行政色彩上,似乎更接近于我们。但这种说法可能会产生极大的误解。因为德、法大学的公共行政色彩更多的来自一种法律关系的技术归纳和寻求国家财政扶持的制度安排。这与它们的大学自治传统并未构成本质上的冲突。以法国为例,由于学术和思想自由的传统,和教育世俗化的目标,高校几乎在意识形态、教学自由和学术自由上都不受政府的控制和指导。在政府与大学各自的权限上,譬如教育部长有无权力禁止大学生在外租房,或能否要求大学使用统一教材、设置统一课程的问题,答案都是否定的。这和我国高校的局面有天壤之别。
由政府出资办教育,并不等于教育因此就要成为政府的行政事务。事业单位的性质仅仅说明政府是出资人,并未说明此种社会服务属于公法性质。相反,因为教育是公益事业,才需要国家出资扶持。也恰恰因为教育是公益事业,高校的出资人不能像企业的出资人那样,将本质上属于思想领域的教与学,划入资本的权利范围。这一点在我国的《民办教育促进法》中也有体现,该法的一个明显特征就是限制出资人在学校事务中的权利,以保障学校的自治。因此,那种认为公立高校是政府出钱办的,政府是老板,理所当然有权干预的见解。是不能自圆其说的。把公立高校的事业单位模式与民办高校对照,就能看出高校及其与政府关系在法律性质上的尴尬。譬如目前政府对公立高校如职称、聘任、教材、课程、宿舍、学生纪律等种种事务的介入,如果因为出资人的身份而来,那么民办教育的出资人为什么不能拥有类似的权利?如果因为这些事务在本质上带有公务性质,那为什么政府又要放弃对民办教育机构进行相等程度的介入呢?
以与我们相似的
台湾公立大学为例。20世纪80年代,台湾由学生与教授联合发起、推动的校园民主改革运动,从点的各校个别推动,到面的校际联合,提出一连串诉求与活动,逐渐汇集成为要求修正《大学法》的强烈呼声,到80年代后叶,更爆发数次街头请愿和游行活动,要求政党和教官退出大学校园、容许集会、结社与表现自由、还我自治权,要求教学与课程的自主等。1993年,台湾修正了《大学法》,原则上采纳了校园民主改革的诉求,“增订校长遴选的法源、校务会议为全校最高决策机构、学生与教授申诉制度的建立、学生参与校务和学生自治团体的保障等”,其中在第一条第二项规定了大学自治权:“大学应受学术自由之保障,并在法律规定范围内享有自治权”。以后到90年代后期,军训教官退出大学,公立大学的法人化得到了进一步加强。
随后台湾“教育部”重新拟定了《大学法施行细则》,其中规定“部定共同必修科目部份,由教育部召集全国大学相关人员修订”。这一规定引起部分立委不满,提请大法官进行违宪解释。大法官们的“释字第308号”认为,“宪法第十一条关于讲学自由的规定,系对学术自由之制度性保障,此制度性保障亦包括大学的自治部份,因此诸如课程安排等等应为大学的自治范围,故教育部邀集各大学相关人员修订共同必修科目,乃为违背大学自治之举措,侵犯大学自治的权力” 。
又以美国为例。无论在大学自治还是在司法干预上,公立高校和私立高校的差别也并不大。公立学校的自治色彩并不比私立学校差,法院在以“正当程序”干预学校与学生的案件时也几乎是一视同仁的(基于美国宪法第一修正案,对公立学校另有维持政教分离的干预)。因此大学自治与谁出资基本没有关系。教育事业的管理不能完全由出资人决定。这一点正是大学理想和教育公益性质的一个重要方面,即对私法原则和资本原则的突破。如哈佛大学被普遍视为私立高校的典范。但其实哈佛大学最初是在1636年由马萨诸塞殖民政府出资400英镑成立的。而在2003年,哈佛大学仍然有六分之一的经费共计4.1亿美元来自联邦政府的预算 。但无论是政府还是私人出资者,都不能像公司那样,基于出资而要求按比例划分的管理权。
尽管学术自由或大学自治的词汇,从未出现在中国的现行法律中。但其一,如上所述,国家出资并不构成对大学自治的否定。其二,大学的成熟自治尽管需要某种传统的滋养,但大学团体的特殊性,在根本上是由受到宪法保护的思想、言论和信仰等自由决定的。一个成年人无论是教师还是学生,在精神上都是自由的。正因如此,在企业法人那里,一个出资人可以基于资本而要求管理团体成员的身体。但在大学中,一个出资人却不可能基于资本要求管理大学成员的思想。即使以私法的契约原则看,这也是一个基本常识,即精神性的义务是不能要求强制执行的。换句话说,资本和契约均不能产生针对他人的精神性的权利。
这样看,大学自治在中国的现实法律基础,其实比政府和大学混合管理教育事务和行使公共行政职能的法律基础,反而更加真实和肯定。首先,宪法中不但规定了公民的“言论自由”(第35条),还特别规定了“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由”(第47条)。尤其是后者,是对校园内外的学术自由的一个明确表述。而大学在教学和科研事务上的自治,显然是这一宪法权利的延续和集合。因此至少来自政府和学校的、针对师生在教学、科研中的思想、言论和学术观点的干预和介入,尤其是任何预先性的排除,都可能涉嫌违反宪法第47条。而由于大学的公益性质,任何试图用私法手段排除和限制这一宪法权利的聘任合同或招生合同,也都将因为损害公益而归于无效。
其次,教育方面的行政法也多次明确规定高校(包括其他学校)有“自主管理”的权力。如《教育法》规定学校有权“自主管理”。《高等教育法》更明确的规定高等学校应“自主办学,实行民主管理”。《民办教育促进法》规定“国家保障民办学校的办学自主权”。包括“自行设置专业、开设课程,自主选用教材,自主聘任教师、职员”等。其实施细则更规定“民办学校校长依法独立行使教育教学和行政管理职权”。此外在一些教育法规中,也明确要求学生遵守学校制定的管理规则。这说明学校自主制定规章的权力也得到了政府的认可。尽管“自主”与“自治”有一字之差,但这种自主的法律地位,加上受宪法保护的科研、创作、言论和思想的自由,似乎已经可以构成一个迥异于事业单位模式的自治团体模式之雏形。
尤其在《民办教育促进法》及2004年4月1日颁布的实施细则中,建立了一个尽可能摆脱出资人控制的大学团体模式。规定民办学校“应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构”,并由校长、教职工代表和出资人代表不少于5人组成,其中“三分之一以上的理事或者董事应当具有五年以上教育教学经验”。而一切重大事项须由决策机构三分之二的复杂多数通过,校长也须由三分之二的成员选举产生。显然这是一种与其他任何公务机构和私人机构的原理都不相同的,“无法归类”的混合模式。结构上和西方的大学自治已经相去不远。如果能够摆脱由政府出资带来的观念误区,以及摆脱对教育的过分强烈的国家控制目标,使公立高校也能向着这一模式倾斜,就可能逐步实现从“事业单位”到自治团体的转型。