如何用法治保障民族互嵌式社区建设

源自：中国民族报  : □ 赵中原

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　　2014年中央提出了“推动建立各民族相互嵌入的社会结构和社区环境”，在全面建设法治国家和法治社会的背景下，如何有效地运用法治思维建设和保障民族互嵌式社区，也就成为其中的一个重要课题。本文通过对民族互嵌式社区内涵及功能目标的定位，着重提出了法治保障上的建议：将政策上升为法律法规，做到有法可依；完善基层群众自治制度，保障自治权利的实现；明确政府责任，强化依法行政；加强社区法治环境建设。
　　一、民族互嵌式社区的内涵和特征
　　目前，已有研究对“民族互嵌型社区”的涵义和特征做了初步探讨，但还没有形成统一的民族互嵌型社区的概念，多数学者是对“社区”、“民族社区”、“嵌入性”等概念进行追根溯源的剖析后，阐述了民族互嵌式社区的内涵──杨鹍飞从空间关系和精神关系两个维度上指出“由两个以上(包括两个)民族共同居住并形成空间相错的同一区域内的共同体，这一共同体中的具有不同民族身份的成员之间形成自由交往交流并相互包容的关系”；曹爱军从社区具有空间意义、行为意义和情感意义三个方面的规定性的角度出发，认为民族互嵌型社区的界定应以此作为基本维度，突出民族成员在社区层面达到空间上的“交错混居”、行为上的“交往互动”、情感上的“交流融合”；张会龙从社区要素的角度认为“民族互嵌式社区就是指建立以一定的地域基础之上，由不同民族成员组成的，多元文化之间平等相处、彼此尊重的社会利益共同体”。学者们虽各自表述不同，但也有共通之处，都强调空间和情感上的互嵌。经过比较和综合分析，笔者认为，民族互嵌式社区可以理解为是一种由两个以上民族共同居住的，多民族成员在生活中相互交往、精神上相互认同的，和谐共融的社会生活共同体。
　　民族互嵌式社区属于一种特殊的社区形态，因此，除了具有社区的一般特征外，还具有鲜明的民族性特征。这种民族性特征首先体现在社区人口构成和文化构成上的多元性和民族性。一个民族互嵌式社区中不同民族的公民共同居住和生活，多元的文化相互碰撞、融合，也体现了民族互嵌式社区的包容性。从更为具体的角度说，这种民族性还体现在各民族公民对社区自治和其他社区活动的参与上，多民族共同生活的社区治理较一般的社区治理多了一些民族因素的考量。各民族社区成员不仅要在形式上嵌入社区生活的方方面面，而且要在营造和谐共融的社区环境中发挥实质性的作用。
　　二、民族互嵌式社区的功能和目标
　　从国家治理的层面看，社区作为国家治理的基本单元，其建设发展走向和程度都关乎国家整体治理目标。通过2014年中共中央印发的《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》可以看出，民族互嵌并不仅仅在于建立相互嵌入式社区环境，其主要目的和实质是促进以平等、团结、互助、和谐为主要内容的良好民族关系的发展。民族互嵌式社区的提出，有利于促进民族融合和民族的有机团结，是符合我国统一多民族国家治理模式现代化要求和目标的。
　　从社会治理的层面看，建设好民族互嵌式社区可以有效地避免或化解民族矛盾和民族问题于基层；通过社区中各民族密切的交往和深深的融合，减少因为相互不了解和不认同所产生的矛盾；通过合理有效的机制化解纠纷，避免产生更大的民族冲突，共同营造一个包容性更强的社会环境。
　　从个人生活的角度来看，建设好民族互嵌式社区可以消除民族身份给人们生活带来的不利影响。民族身份可能给生活带来两方面的影响：一方面，由于人们对非本民族成员的抵触心理，影响非本民族成员平等交往的需要。由于不同民族间生活习惯和生活方式的差异，导致人们更倾向于与本民族的人生活在一起，对外来民族存在着观念上的隔阂和消极的抵触心理。尤其是受一些暴恐事件的影响，这种抵触变得更为强烈。另一方面，由于外来民族适应能力的不足，对当地居民生活也产生了不利影响，甚至矛盾不断。民族互嵌式社区建设就是要让人们在认同民族身份和民族文化差异的基础上，增进各民族相互了解、平等交往、平等地享受权利和履行义务。通过频繁的交往和互动，增进认同，使各民族成员融洽和谐地共同生活。因此，建设民族互嵌式社区应该以增强各民族公民之间的认同感和各族公民对所在社区的归属感为目标，而这些目标的实现有赖于各族公民对社区活动的积极参与。
　　三、建设民族互嵌式社区的法治保障
　　
　　虽然民族互嵌式社区的功能和目标很明确，但是在建设过程中会有诸多的影响因素和困境，政府必须选择适合于我国国情的途径予以解决，采用一系列良好的机制来设计和推动。同时，在全面实现依法治国的背景下，要求各项改革和建设法治化。因此，必须以法治思维和法治理念来整合多民族共同的社会生活，通过互嵌淡化民族身份的同时，使法治成为各族公民的共识，通过法治来保障民族互嵌式社区建设。
　　（一）将政策上升为法律法规，做到有法可依
　　目前，我国的社区建设主要是在政府机关的指导下，通过社区居委会来实现居民的自我管理、自我教育、自我服务，也就是我国施行的基层群众自治制度。正因为这种社区自治的管理模式，目前关于社区的法律法规，除了两部基层自治的法律，即《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》之外，其他多是关于社区医疗、卫生、就业等具体事项上的规定和办法，法律法规中缺乏对如何进行系统的社区建设的规范。
　　然而，民族互嵌式社区建设并不同于一般的社区建设。基于其特殊的民族性，以及政府在建设民族互嵌式社区过程中的推动甚至主导地位，如果没有具体的法律法规的授权、规范和指导，很可能造成一系列乱象和矛盾，甚至会使民族关系更加紧张，同时也不利于全国的统一规划。因此，国家及地方应该在现有政策的基础上，制定法律、行政法规、规章来规范民族互嵌式社区建设，使各项工作有法可依，避免权力的滥用和不作为，然后再结合社区自治制度加以具体运行。
　　当然，立法具有一定的滞后性，不可能要求国家在出台政策之后立即制定法律法规，但至少应该在总结目前国内的实践经验以及国外的有益经验之后着手民族互嵌式社区建设的立法工作，为全国范围内的普及提供法律上的依据。相关立法应包括社区建设的原则和机制、政府的职责、组织机构、专职人员，以及其他相关的建设和保障措施等内容。
　　（二）完善基层群众自治制度，保障自治权利的实现
　　基层群众自治制度是符合国家治理和公民自治相结合的社会治理理念的，但是这一制度缺乏与之配套的权利保障和监督机制，导致在实际落实中依然存在很多问题。基层自治制度主要是由《城市居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》确立，通过基层自治组织来实现基层的民主自治权利，社区的居委会和村委会是基层自治组织。但是在实际操作中，政府职能越位，自治组织缺乏自治性、依附于政府的管理，社区管理的行政化色彩十分浓厚。这些现象导致公民的自治参与方式受限，参与程度不高，也降低了社区成员参与自治管理的积极性，社区活力不够。
　　应该明确的是，民族互嵌式社区建设的主体是社区成员，是通过社区成员的共同努力来形成互嵌互融的社会生活共同体。因此，应该调动社区成员主动参与社区活动的积极性以实现密切的交流，其中，社区民主建设自然也是重要一环。良好的社区自治可以达到各民族公民共同治理的目标，也是践行民族平等和实现民族融合的手段。应该让各民族成员充分参与到社区的自治管理中，激发他们主人翁般的权利意识和责任意识，从而增强对社区管理的参与感和归属感。
　　因此，应该完善基层群众自治制度的配套机制，保障各族社区成员平等地参与到社区的民主管理中。首先，应该建立有效的监督机制，明确政府的职权范围，使行政管理逐渐让步于群众自治，减少行政权力在社区民主治理过程中的过度干预，给各族社区成员的共同参与提供可能的空间。其次，应该为社区成员实现自治权利提供法律上的保障。我国宪法、村民委员会组织和居民委员会组织法中有关基层自治制度的规范皆以基层自治制度的组织事项为其主要规定内容，这种法律体系过分强调了基层自治的制度属性而忽视了基层自治的权利属性。因此，应该制定与两部基层自治组织法相配套的、规定社区公民自治权利的具体内容以及详细的参与规范和程序的法律。对于民族互嵌式社区，应更加突出尊重各族社区成员利益诉求，各民族成员平等享有各项参与权利的内容。
　　（三）明确政府责任，强化依法行政
　　由于目前社区自治能力和积极性较弱以及政府在社会治理中的地位，导致现阶段政府在建设民族互嵌式社区的过程中势必起推动甚至主导的作用。因此，政府应该依法履行职能，提供配套服务，同时合法行政、防止行政权力的滥用和对社区的过度干预，做到“把该放的权力放掉，把该管的事务管好”。
　　首先应该明确政府的责任范围。政府至少应在以下几方面尽到责任：第一，提供社区民族工作的专项资金支持。社区的建设和管理离不开经费，以目前社区自己筹集资金的能力来看，还离不开政府的支持，也因此在管理上受制于政府。政府一方面提供资金要及时，同时也应引导和帮助社区拓展资金渠道，使其由依赖政府向依赖社区公民以及其他非营利组织转变。第二，政府内部设置专门机构负责民族互嵌式社区建设，并有专门人员负责组织和协调各项民族工作，而不是身兼数职。从调研情况来看，各区域大多是在街道层面上配备了人数很少的“民宗专干”从事民族方面的工作，他们在嵌入式社区的建设与管理服务中发挥着组织、策划、协调的作用，但是各民宗专干均身兼计生、综治、统计、党务等多方面职责。社区的工作人员相对更少，负责联系民族宗教工作的同志一般都兼十几条线的工作。由此可见，专门从事社区民族宗教工作的人员十分缺乏，而对于民族互嵌式社区建设，这类专职人员是必不可少的。政府也可以在社区中发展符合条件、具有民族工作素养的人负责筹划和协调，这样更能调动各族成员的积极性和归属感。第三，提供配套的服务。例如，根据民族特有的习惯和需求来配置服务和设施，以保障各民族社区成员权利的实现；注重双语的普及。语言和文字不通是民族成员间交往交流和社区治理上的重大障碍，政府应该做好这方面的服务和民族间的相互普及。
　　其次，应该合法行政、合理行政。在行政过程中要依法办事，不超越职权，也不要行政不作为。尤其在面对一些民族纠纷和矛盾时，应该严格按照法律执法，不搞民族特殊化，秉承法律面前人人平等的法治观念。法律上的平等是生活中平等交往的保障，在民族互嵌式社区建设过程中，应给予社区充分有效的指导，但不可干预过多。
　　（四）加强社区法治环境建设
　　环境可以影响人和塑造人，良好的社区法治环境是建设民族互嵌式社区强有力的保障。良好的法治环境体现在社区治理的各个环节和社区各族成员对法律的信仰和对规则的遵守上，社区应该在这两方面营造各族公民共有的法治环境。
　　社区在开展各项活动时要依法有序进行，在民主管理上保障各民族成员参与到公共事务的管理中去。在调解和处理社区成员纠纷、尤其是涉及到民族因素的纠纷时，要发挥法律在定纷止争上的作用，不能违反法律原则。要践行法律面前人人平等的法治观念，使各族成员形成对法律的信任和共识。
　　在社区中做好法治宣传教育工作，建立多方主体协同推进的机制。社区、政府部门以及司法部门应联动配合，以多种形式积极开展各类法律宣传教育活动，增强各民族成员对国家的法律法规和政策的学习和理解，培养公民意识、权利意识和自我保护意识，引导成员自觉遵守法律，做知法守法的公民。
　　加强社区法律服务站建设，尤其是信息沟通机制。目前有些社区已经设置了法律服务中心，但是实际发挥的作用不大。社区法律服务中心除了要提供基本的法律咨询服务外，还应该在社区法治建设中发挥其基层法律服务的优势，切实了解群众的法律需求和守法动态。在与民族相关的问题上更应提高警觉，及时与社区自治组织、有关行政部门互通情况，防微杜渐。在服务机制和人员管理上应该更为细致，在社区中积极主动地开展法律咨询和宣传活动，让各族成员切实体会到法律服务在身边，以便将问题在社区中初步解决，避免更大的矛盾。
　　【本文是西南民族大学中央高校基本科研业务费专项资金项目“民族互嵌式社会结构和社区环境的建构路径及其法治保障研究”成果。】