从试点情况看如何完善城市少数民族流动人口管理和服务

源自：中国民族报

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　　近年来，随着城镇化的快速发展和东西部人口大流动，越来越多的少数民族人口聚集到城市工作和生活。目前，全国城市少数民族流动人口已超过3000万，将来会有更多少数民族群众进入城市。如何在人口空间演变的状态下建立起平等、团结、互助、和谐的城市民族关系，促进全国民族融合和民族认同，营造一个和谐的民族大团结环境，是当前城市民族工作面临的新情况、新问题。
　　城市少数民族流动人口作为流动人口中的特殊群体，因其民族习俗、宗教信仰等特殊性，对社会管理服务也有一定的特殊性需求，城市管理部门亟待提高管理能力和完善服务水平。
　　为响应国家民委2011年提出在部分城市开展少数民族流动人口服务管理体系建设试点工作的要求，湖北的武汉、宜昌、襄阳三个城市作为试点城市，进行试点。在试点城市工作中总结出的少数民族流动人口管理和服务的经验可以简要概括为围绕民生宗旨，构建三项保障和五项工作机制，开展管理与服务。三项保障包括：设置相关协调机构和专门机构提供组织保障、招录少数民族毕业生充实到政府部门提供人才保障、构建民族宗教信息系统提供技术保障；五项工作机制包括：部门联动机制、流出地与流入地的合作共管机制、少数民族社团和代表人士的参与共管机制、矛盾化解机制、社区融入机制。民生宗旨包括：就业、社会保障、教育、日常生活等。
　　一、民宗部门宜由“局”改“委”，建立相关部门间的常态化协作机制
　　笔者在调研中了解到，武汉市民宗委与其他单位开展协调工作比较顺利，而宜昌市民宗局与其他部门协调存在困难。其中的原因之一是“局”与“委”的差别。
　　从机构设置原理来看，“委员会”是一种综合部门，除了自身专属的职能之外，还具有对相关部门的组织协调职能。“局”则与其他部门单位关联度不高，通称“业务部门”，单纯负责某一类事务。鉴于民宗部门处理民宗事务的繁杂性、与其他部门的关联性，需要增强其协调职能，可以考虑将“局”改为“委”。
　　从机构设置实践来看，中央一级的民族工作部门自建国开始设立就实行委员会制，省一级的民宗部门机构设置除了河北省、福建省和江西省称“厅”，其他均称“委”；到市一级的民宗部门机构设置，湖北省内除了武汉和恩施两地民宗部门称“委”之外，其他均称“局”，主要原因在于这两地的少数民族人口和事务多，设置为“委”更能发挥相关职能部门的配合作用，便于有效、便捷地解决问题。
　　从其他部门“局”改为“委”的经验来看，“局”改为“委”的部门工作需要多部门协调，通过各委员单位联席会议来共同实施决策、管理和服务。
　　总之，鉴于包括少数民族流动人口管理和服务在内的民族宗教事务，需要协调的工作比较多，民宗部门宜由“局”改为“委”，从机构设置上更能满足工作需求。
　　二、加强民宗工作人才队伍建设，充实少数民族流动人口管理与服务的力量
　　笔者在调研中了解到，现有少数民族人才队伍难以满足少数民族流动人口管理服务的需求，输入地管理服务机构的工作人员难以深入了解输出地的情况。包括风土人情、思维方式等细节；而由输出地派人参与管理服务工作也有其局限性，输出地派来的人员生活习惯与输入地有非常大的差异，与输入地群众的交流也很少，也没有明确的利好政策，难以有主观能动性。因此，少数民族流动人口输入地需要有自己的懂少数民族语言、习惯的管理人才，并且采取以下措施，吸收、培养并稳定这些人才，发挥他们在民宗事务包括少数民族流动人口管理工作方面的优势。
　　一是从应届少数民族毕业生中招录合适的民宗工作人才。考录方式要多样灵活，对于合适的应届毕业生，相关部门要主动上门揽才，不宜被动等待公务员考试。据笔者的了解，大多数疆籍少数民族学生还是想回新疆工作，而且认为自己参加内地的公务员考试没有竞争力。因此，输入地要及时向其投出橄榄枝，制定并明示相关的人才吸引政策，争取把这些人才留下来。
　　二是在输入地搜寻和培养适合的民宗工作人才。输入地如果有曾在新疆、西藏等输出地生活多年的人员，可以考虑将其放置到少数民族流动人口管理和服务的岗位上，而且可以为多个单位所共享。如有些高校少数民族学生少，可以联合成立少数民族学生管理工作室，配备专门人员管理。还可以考虑选派合适的人到输出地进行较长时间的交流和锻炼，培养管理服务所需要的人才。
　　三是从输出地引进适合的民宗工作人才。一方面要关注输出地民宗工作人才及其调动的意向；另一方面要勇于打破人事调动难的局面，对于输入地需要的民宗工作人才按特殊人才引进，发挥其特殊作用。
　　三、处理好平等与差别对待的关系，增进民族团结
　　笔者在调研过程中发现，部分访谈对象反映少数民族流动人口管理服务，还存在一些平等性问题。比如以民族身份划界选择性执法；因民族身份而被出租车司机拒载；疆籍、藏籍少数民族学生在高校享受学业标准和助学金评定的特殊关照，这在一定程度上导致了民族间的不交往、不交流的隔膜状态，非常不利于民族团结。针对这些情况可采取以下措施：
　　（一）加强对“公平性”的认识引导，从思想上澄清民族间的公平问题
　　一方面要引导公民多角度地看待“公平性”问题，做好解释说明工作，争取获得各方面的理解。比如对于“过度检查”，是因为某些少数民族在近段时间里发生过暴恐事件，为了加强公共安全，导致了所谓的“过度检查”。
　　另一方面对行政机关和社会公共服务部门加强引导，克服其因暴恐事件而产生的民族偏见，加强对基层执勤人员的民族宗教政策法规教育，防止歧视性执法。
　　（二）加强对民族平等保护的监督检查，从工作上注意民族间的公平问题
　　一是加强各级人大常态化的监督检查工作。各级人大监督各行政机关和事业单位，在管理服务中是否把握关系到“公平性”的标准：（1）差别对待目的的正当性。差别对待少数民族必须符合增进少数民族权益，帮助少数民族克服社会、经济、文化生活中的不利处境的目的。（2）差别对待措施具有适合性和必要性。（３）差别措施应当符合法益相称性。在可以达到行政目的的多种手段中选择对其合法利益伤害最小的方式。
　　二是加强民宗部门的监督检查工作。民宗部门监督社会公共服务部门是否构成歧视，可以参考以下判断标准：歧视实施者对歧视受害者的民族身份具有清楚的认知，具有身份认同上的厌恶、排斥、对立，实施者清楚地认识到自己的区别对待行为是基于对方的族群身份而非个体人格，认识到自己的区别对待行为将使对方的权益遭受克减与侵害，并积极追求这种后果。
　　（三）完善涉及民族公平的地方政策，从源头上解决民族间的公平问题
　　对于高校奖学金的评比政策，部分教育基础差又有语言障碍的少数民族大学生在大学里尽管学习努力，但还是基本与奖学金无缘，这对他们的学习积极性有一定的影响，可以考虑针对这些学生设置专项奖学金，在这些学生中进行评比。
　　对于中考优录政策，没有考虑到少数民族流动人口的特殊性，相比少数民族常住人口学生，少数民族流动人口学生学习基础差，如果让他们与少数民族常住人口学生同等竞争是不公平的。
　　对于异地高考政策，少数民族流动人口子女获得异地高考的资格非常困难，而且如果和城市少数民族常住人口学生同样对待，也会使其处于竞争不利地位。
　　所以，针对少数民族流动人口子女的教育政策要从民族团结大局出发，鉴于其学习基础的薄弱，要加大关照，方能体现公平性。
　　四、加强全民民族习俗教育，实现各民族间自觉的尊重和交流
　　据笔者的随机了解，很多人对少数民族习俗并不了解，普通市民无意中冒犯民族习俗忌讳，造成不愉快、隔阂甚至矛盾冲突，有些从事少数民族流动人口管理与服务的工作人员，对少数民族习俗也不甚了解。可以采取以下措施加以改善，促进各民族间自觉的尊重和交流：
　　一是探索开展全民民族习俗普及性教育。发放诸如《民族习俗教育读本》之类的图书，让全民对少数民族及其习俗有基本了解，在义务教育阶段可以将这类图书列为必读的课外书籍，老师在课堂上也可以对学生加强引导。二是探索开展针对特殊人群的民族习俗教育。对与少数民族同居一室的学生、从事少数民族管理与服务的工作人员等特殊人群，进行针对性的民族习俗教育。
　　五、健全法治保障，促进少数民族流动人口管理与服务走上法治轨道
　　虽然对少数民族群众的管理、服务和权益保护制定了一些法规，但是针对少数民族流动人口的法律保障还比较原则化。由于民族问题的特殊性和敏感性，目前城市少数民族流动人口服务管理工作，主要以民族政策为指导和依据，缺乏严格的法律规范，具体操作时由各地灵活把握，解决矛盾和纠纷时多以真情打动、说服教育为主，有时甚至妥协退让。针对这些情况，需要在以下方面进行完善，以便促使少数民族流动人口管理与服务可以在法治框架内和法治轨道上运行。
　　（一）完善相关法律法规体系和制度，做到有法可依
　　从国家立法层面来说，《城市民族工作条例》只有第16条对少数民族流动人口的管理和权益保护作出了原则性的规定，未明确相应的管理主体，服务也仅限于经营方面，并缺乏相应的保障机制，可操作性不强。建议尽快完成《城市民族工作条例》的修订，甚至可以提出由全国人大制订《城市少数民族权益保障法》的议案。
　　从地方立法层面来说，《湖北省散居少数民族工作条例》第18条和《武汉市少数民族权益保护条例》第23条的规定，虽然扩大了对少数民族流动人口服务和关照的范围，也将其合法权益做了一揽子的保护要求，但是这种一揽子的权益保护没有关注到少数民族流动人口和户籍人口的差别，而且也仅是原则性的规定，没有相应的具体措施。笔者以为，各城市的少数民族流动人口的情况不同，其管理和服务的需求和措施也不同，各城市可以结合本地实际情况，充分运用设区地市的立法权将少数民族群众流动人口的管理和服务、权益保障问题纳入法治化轨道。
　　（二）保障民族法律法规的实施，做到有法必依
　　管理部门可以尝试建立民族法律法规实施评估监测体系，制定评估考核标准，及时掌握民族法律法规的贯彻落实情况，有针对性地研究和解决民族法律法规在执行中存在的问题。建立监督检查体系，实现监督检查的制度化、规范化、常态化，强化民族法律法规执行的监督检查。
　　（三）保证涉及少数民族的事务依法执行，做到执法必严
　　笔者在调研中了解到，管理部门对少数民族流动人口依法处理有一定的难度，主要是执法人员担心引起民族矛盾而有所顾忌，难以掌握执法尺度。这个问题可以从以下几个方面入手加以改善：
　　一是对执法人员进行民族政策、民族风俗和禁忌事项等培训，使其做到心中有底；二是必要时邀请民宗部门同志到执法现场，加强沟通，做到事实清楚；三是加大说明理由的力度，以理服人。总之，在确保在不违背民族政策、民族风俗和禁忌的同时，依法执法、文明执法。
　　课题负责人：黄利红
　　【本文是国家民委民族问题研究项目《试点城市少数民族流动人口管理和服务制度研究》成果摘要。】