观美国北卡罗来纳州维克县多样性教育有感

源自：中国民族报  : □ 刘湘晖

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　　“你可千万别信那些人说的话，他们的手腕可高明了。”美国杜克大学桑福德公共政策学院的教授凯瑟琳·艾德梅很郑重地对我说。艾德梅教授负责指导我在杜克学习四个多月之后的结业小论文。这是我赴美期间听到的最刺激、印象最深的话之一。她的话引起我思考的是：一项公共政策的出台，如何才能最大程度地行之有效、取信于民？
　　2013年5月至12月，我参加了国家外国专家局组织的赴美公共政策和公共管理专题培训，长达半年。其中，在国内两个月，在杜克大学桑福德公共政策学院四个多月。整个培训围绕美国的公共政策、公共管理进行，涉及到了政治、经济、文化、教育、国防军事等诸多领域。刚到美国的一堂课，是由桑福德公共政策学院的欧文教授讲授的“多样性政策的终结？──对维克县公立学校和学生派位政策的分析”，专门研究北卡罗来纳州维克县关于多样性教育政策的争议。由于职业原因，我对涉及到种族、民族的议题很感兴趣，希望借此机会对有关内容做进一步的了解。于是，选择了同样的话题作为结业论文研究的内容。艾德梅教授，一位性格爽朗、心直口快的国际人权法教授，按照她的说法，“一眼就看中了这个题目”，提出要指导这篇小论文，于是，我就成了她指导的学生。在跟她讨论论文内容时，她说了本文开始的这句话，意思是美国社会当中有不少人打着保护人权或保护少数族裔人权的幌子干着侵犯人权的事情，可千万别被这些人的说辞给骗了。至于她为什么这样讲，还得从论文涉及的美国的多样性教育开始。
　　美国的多样性教育政策与其“平权行动”是相伴相随的。众所周知，美国族裔的多样性是其社会的一个显著特点，不同种族或族裔之间的冲突，尤其是黑人与白人之间的冲突是时常见诸媒体的重大社会问题。为了处理好这个问题，美国联邦政府于上世纪60年代实行“平权行动”（Affirmative Action，国内有“平权法案”、“积极性行动”、“肯定性行动”等诸多译法。笔者认为，“法案”是其本义，但考虑其由时代不同的一系列法案、判例和政策措施所构成，且考虑国人的理解习惯，暂用“行动”为妥）。1961年3月6日，约翰·肯尼迪总统颁布第10925号行政命令，要求联邦政府所有机构“不得因为种族、信仰、肤色或国籍来源不同歧视任何雇员或者政府工作申请人，要采取平权行动保证在不考虑种族、信仰、肤色或国籍来源的情况下，政府工作申请人受到正常雇用，政府雇员得到正常对待”，这标志着“平权行动“的开始。从20世纪60年代早期到现在，平权行动所针对的对象，从当初的黑人和白人之间的问题，扩大到其他的少数族裔、女性和残疾人，所处理的问题，也从当初的就业，扩展到教育等领域。
　　在随后的发展过程中，由于少数族裔能够享受到就业、教育等方面的一系列优惠政策，造成了另外一些人在教育等事情上处于相对劣势的状况，他们基于对平等原则的理解，质疑这些政策是否构成了对非少数族裔的不公平──即“反向歧视”。还有一些人认为，这种优惠待遇，也是一种变相的针对少数族裔的歧视。值得注意的是，提出质疑的人士当中，还包括一部分少数族裔精英。美国政府机构不得不在所酝酿的任何一项涉及族群关系的措施中，对各种意见保持平衡。1964年，美国国会通过“民权法案”，法案第6条规定：“美国人不得因为种族、肤色或国籍来源不同被排除参与到联邦资助的任何项目或者活动中，也不能因为上述因素被排除从这些项目或者活动中受益，或者在这些项目或者活动中受到歧视。”一些机构，如著名的加州大学系统对接收少数族裔学生，采取了设定比例或者名额的做法。到了上世纪70年代，开始有人向法院起诉，认为此种做法违反了宪法和法律所确立、并且应该给予保障的平等原则。1978年，美国最高法院针对一起涉及加州大学的案例做出裁定，任何由政府支持、且有明确而严格种族配额制度的做法违反了宪法第14修正案和1964年民权法案。做出裁决的同时，最高法院的多数法官也指出，在高等教育中维持多样性非常重要，种族因素应当成为录取学生的重要考量。2001年，第四上诉巡回法院裁定，夏洛特──麦克伦伯格校区在学生派位的方案中使用种族标准的做法违反宪法。
　　显然，在上世纪60年代以后的美国，种族隔离违反人权、违反宪法，各族裔应在同在一个学校上课，保持学校学生来源的多样性，促进各个族群之间的平等已经逐步成为美国社会的共识。那么，在教育中既要给弱势群体给予补偿，保证弱势群体享受公平的教育资源，又不能用配额或者比例等方式构成“反向歧视”，该怎么办呢？2000年，北卡罗来纳州的维克县中学教育委员会想出了一个主意，即在学校派位方案中引入学生成绩、学生经济条件（是否符合享受便宜或者免费的用餐）因素，作为实现多样性教育的措施，而不是用种族因素来决定。由于现实情况是，黑人、拉美裔、土著印第安人、土著夏威夷人和美属其他太平洋岛屿居民等少数族裔在美国社会属于低收入群体，而且受教育水平普遍偏低，各个学校在派位的过程中实际都接收了相当数量的少数族裔学生，较好地实现了维克县同校多族裔的教育目标。同时，这一做法还去掉了种族、民族或者肤色因素，覆盖的对象更广（如，白人不一定是中高收入阶层，其子女符合条件也可以享受相应的优惠政策），能更深刻地体现人人平等的原则。美国联邦教育部和纽约时报对此大为赞赏，认为维克县为美国其它校区树立了创造性的典型。
　　支持者对多样性教育政策自然是高唱赞歌，认为学生能够从多元文化环境中受益。例如，雪城大学教育学荣休教授杰拉德·格兰特经过研究指出，这些学生是“更好的解决问题的能手”，“更可能考上大学”，“在未来的生活中犯罪概率较低”，并且“能够获得重要的社交网络，这对就业是有帮助的。”维克县教育委员会伙伴关系机构──一家非政府组织──开展了20年的研究后认为：“学生在财政拮据的学校上课，面对的可能更多的是没有合法执教资格、或者经验不足的老师”，“在富裕学校就读的低收入的学生的数学成绩，比在贫困学校就读的低收入的学生的数学成绩好”。2002年，该组织搞了一次民意调查，结果显示95%的父母对自己的孩子所参加的学校感到满意。
　　然而，2010年4月24日，多样性教育政策被新选举出来的教育委员会叫停了。委员会给出的主要理由是：由于原来的政策对每个学校有接收低收入学生数的上限，而学生数又在不断增长，导致了每年都有5%的学生要重新分配学校，引起了一部分家长的怨言。这种每年重新分配学校的做法，导致一部分家长不能有效参与到孩子的学校活动当中。由于派位政策对低收入阶层的学生数提出了明确比例要求，实际中又无法保证各收入阶层的学生能就近入学，因此一部分学生不得不每天乘坐很长时间的校车奔波于学校与家庭之间。同时，频繁重新分配学校还导致了一部分学生无法与伙伴维持稳定的关系，而这是美国人比较看重的。新的教育委员会承诺，会在学校派位方案中减少学生在路上奔波的时间、减少学生频繁换校，支持鼓励学生就近入学，用社区派位（community assignment）模式取代多样性教育政策。
　　明眼人一看就知道，由于美国的有色人种在经济上处于弱势地位，现实生活中白人多居住在富人区、中产阶级区，有色人种多居住在低收入区域，所谓社区派位、就近入学，如果不经过仔细的考量，事实上会导致新的种族隔离。艾德梅教授提醒我别轻易相信这些人的话，意义也许在于此。
　　但是，应该引起思考的是，在一个强调公平、正义的社会，难道部分家长们的就近入学、促进学生稳定发展的呼声就不应该得到考虑和尊重吗？艾德梅教授的担心确实有道理，总有一部分人以道貌岸然的名义搞种族隔离、种族歧视，从政策的角度看，社会用什么办法来防范和制约这一部分人呢？总不能预先给人打上标签，凡是希望改变多样性教育的都是种族主义者吧？更何况从道义上来说，不存在多样性教育和学生稳定发展孰高孰低、孰优孰劣、孰先孰后的问题，更不存在低收入的黑人学生比低收入的白人学生享有优先发展权的问题，倒是美国和西方其他国家的历史屡次表明，如果政府试图用一个族群的利益去压制另外一个族群的利益，无论给出的理由看起来是多么的有道理、多么冠冕堂皇，在实践中总会引起争议、反弹，最终加剧族群关系的紧张。换言之，对于成熟的国家来说，政府制定处理族群关系上公共政策的任务，关键是要有切实可行、精确周到的措施，保持各个族群之间利益之间平衡，促进各个族群互相的尊重和理解。
　　回顾美国有色人种权利斗争史，良好的政策取决于公开的博弈。每一次的进步，都是有色族裔在既有的框架内，通过各种形式的合法斗争，逐步形成社会共识而最终取得的。没有黑人的民权运动，也许就没有平权法案，甚至后来的民权法案，也就不会有美国各教育机构开始考虑平等录取少数族裔的行动。也正是由于反对简单以配额、比例的做法来实现族群平等的声音出现，才会推动美国社会各界深入思考如何用更有效的措施真正实现人人平等，才有维克县教育委员会用社会经济因素，而非种族、肤色等因素作为学生派位的重要举措。在各方力量的公开博弈过程中，每一个事件的利益攸关方才能充分展开交流，展现自己的立场和观点、理解对方的立场和观点，美国社会才逐步就一项项事关重大的政策措施达成共识，形成了社会向上发展的一个又一个新的台阶。以新选举的维克县教育委员会为例，2013年5月21日，该教育委员会颁布新的学校分配方案，承诺“把成绩不好的学生、低收入家庭的学生高度集中在学校的现象降低到最小程度”。换言之，教育委员会各成员虽然试图改变原来的多样性教育政策，但是对弱势群体应该扶持的教育平等的理念、多样性教育的价值却已经是社会共识，无法否认，他们能做的，是在过去政策发展的高度上做出新的调整，而不是“非黑即白”、推倒重来的简单化思路。而这种政策发展过程所展现的经验，正是值得认真思考和借鉴的。
　　非常遗憾，由于时间短暂，无法实地走访维克县的有关机构、有关组织和人士，笔者无从知道维克县新选举的教育委员会制定的新的学区分配方案做到如何既体现多样性教育的价值与优点，又满足部分学生家长就近入学、减少学生奔波和促进学生稳定发展的需要。但是，过去维克县最终找到了用社会经济指标取代种族、肤色等指标作为学生派位的标准，已经积累了很好的经验，在利益攸关方都能充分表达自己意愿、能够充分对话的情况下，相信维克县仍然能够继续酝酿出新的合理方案，促进各族群和谐发展。象艾德梅教授所担心的种族主义者和他们的思想，也只能顺应各族群所形成的共识而听天由命了。