源自：中国社会科学网 : 刘永刚 ⊙ 作者简介
刘永刚，云南师范大学 历史与行政学院，云南 昆明 650500；刘永刚，云南大学 公共管理学院，云南 昆明 650500 刘永刚，男，博士，云南师范大学历史与行政学院副教授，云南大学政治学博士后流动站工作人员。 导语：处于国家中心之外、疆域之内、跨国界而居的跨界民族是国家疆域治理的特殊对象。在国家建设过程中通过政治法律、文化心理、公民文化等途径构建跨界民族成员的公民身份时，边疆社会落后、文化心理联系薄弱、现代政治文明缺乏等状况导致了跨界民族成员政治法律公民身份与公民合法权益未能匹配的客观现实，并表现为一定程度的身份选择困境与国家认同问题。跨界民族成员政治法律公民身份与事实公民权益的匹配当是实现国家边疆治理的客观基础。
Cross-border ethnic groups，living across borders within the national territory yet outside the administrative center，are a special subject in national border administration.In the national construction of citizenship for these cross-border ethnic groups by means of political measures，cultural psychology and civic culture，the backward society，weak link between culture and psychology，and lack of modern political civilization in the border areas often lead to the mismatch between the political and legal citizenship of these cross-border ethnic groups and their legitimate rights，causing problems in their identity choice and national identity.Therefore，the national administration in the border areas should be based on the correct match between the political and legal citizenship of the cross-border ethnic groups and their factual citizenship 关键词：公民身份/跨界民族/边疆治理/国家认同/云南/citizenship/cross-border ethnic groups/administration in the border area/national identity/Yunnan Province
标题注释：国家社会科学基金项目(14BZZ026)；中国博士后科学基金项目(2015M570799)；云南省教育厅重点项目(20152060)。
民族国家时代的领土与边界是普遍且敏感的政治话题。跨居于民族国家边界上的跨界民族成员的身份及其选择直接关涉着国家的疆域治理与边疆安全。云南省跨界民族众多，在国家对外开放战略的实施背景下，以跨界民族为主体并以跨界民族问题呈现的非传统安全问题是边疆治理的重要内容。通过公民身份建构以增强云南跨界民族成员的国家认同与国族认同，以跨界民族成员公民身份的建构途径、保障机制及其现实困境来探讨边疆治理与边疆安全问题，既是解决跨界民族问题的现实需要，也是和谐边疆建设的基本诉求。
一、全球化背景下云南跨界民族成员的身份及其选择
全球化的深入与普遍的跨国流动主义，世界各国大多面临着日益复杂的移民问题与跨界民族问题。我国云南省与缅甸、老挝、越南三国接壤，国境线长4060公里，跨界而居的人口5000人以上的少数民族有16个，人口的跨国界流动相当普遍。中国面向南亚、东南亚的对外开放战略与“一带一路”战略的深入进一步推动了云南省与东南亚、南亚诸国的深刻交往。云南沿边地区的有效治理与跨界民族成员公民权益的有效实现将是国家对外开放战略实施软权力。而此问题最终归结为跨界民族成员与民族国家的关系问题。
(一)民族国家的国民与身份选择
民族国家的排斥外延合法属性决定了其既是民族(nation)的国家，也是公民的国家。所谓公民身份“指个人同国家之间的关系，这种关系是个人应对国家保持忠诚，并因而享有受国家保护的权利”[1]236。民族国家在赋予跨界民族成员公民身份时面临着两类基本问题，其一是跨界民族传统政治与领土的重新划分；其二是历史与文化因政治分割而呈现的跨界民族族体特征逐渐淡化或因民族精英的推动而掀起的族性张扬。跨界民族成员公民身份的建构既是其所在国主流文化、政治体制、政治发展和政局状况作用的结果；同时也深受其所处的地缘环境、国际政治的制约与影响。所以，跨居于国界两侧的跨界民族成员成为民族国家实现边疆治理的重要影响因子与特殊对象。
云南省16个主要跨界民族中，人口主体在外的傣族、景颇族、怒族、独龙族、阿昌族、德昂族、布朗族7个跨界民族呈现为数量多、分布广、跨多国等特点，情况复杂且联动的敏感性较强；其余的壮族、苗族、瑶族、彝族、布依族、哈尼族、傈僳族、拉祜族、佤族等9个人口主体在国内的跨界民族由于跨界人口流动、贩 毒、艾滋等问题不时撼动着我国的陆疆安全。同时，云南边境沿线地带，基本上都是少数民族地区[2]7。这些地区社会发育程度低、地区发展不平衡程度高，生产力发展水平低，自然半自然经济比重高，劳动者科学文化素质低、文盲半文盲比重高；人民生活水平低，贫困人口比重高[2]18。云南跨界民族普遍的贫困问题与复杂的分布格局是其成员获得有效公民身份与建立稳固国家认同的直接障碍。同时，面对日益复杂的国际环境与不断抬头的地方族群民族主义，非传统安全问题与边疆内地不断拉大的发展差距已成为新形势下的跨界民族成员公民身份建构与边疆治理的核心议题。
此外，由于民族国家政治分割力划定的国界并由之产生的跨界民族，总是在民族国家与跨界族体间确认其身份，其成员对于所属族体的内部认同与对国家的政治认同在一定情况也并非完全协调。国界对于跨界民族成员来说也并非牢不可破。跨界民族成员从经济落后的国家向经济生活较好国家的跨国流动主义普遍存在，“尤其是在中缅边境地区这种现象尤为突出”，以境外同族女性向国内流动的跨国婚姻呈增长趋势。此现象源于国内边境地区男女比例失调，“外国新娘弥补了山区男性婚姻的缺口”[3]。该现象展示的不争事实是居于云南边境的跨界民族社会由于多种原因其总体发展水平仍大大落后于国内平均水平。现实生存的压力与跨国流动的可能下的内外视角，均使跨界民族成员的身份选择具备了某种可能性。
(二)国民身份的相对模糊与“少数人权利”
在民族国家时代世界各国以公民身份为基石，培养一种超民族认同的国家认同。当然，其实现与否在于作为一整套利益协调与制度装置的现代民族国家能否将全社会成员的基本权益予以确认与有效保障。在现代政治文明建设与边疆安全的视野下，跨界民族成员的身份问题就是民族国家通过何种方式有效解决“多元”与“一体”的关系问题，以及有机协调少数族裔权利与公民身份间的关系问题。在民族国家体系业已形成的时代背景下，跨界民族成员的公民身份与群体的“少数人权利”及其实现机制成为民族国家处理国内族际关系不得不面对的现实治理难题。其困难之处并不在于是否要通过国家制度与政策对之予以保护，而在于如何赋予其平等的公民权以及准确的划定“少数人权利”的边界。
云南各跨界民族分布区域广阔、文化类型多样、族体国内外分布有别。在国家建设过程中，跨界民族成员所居边疆地区较薄弱的社会经济状况，政治法律意义上的公民身份并非意味其现实生计问题的有效解决。当然，因相邻各国不同的社会经济文化状况以及民族国家政治分隔力的合法，“界线导致差别，反过来说，差别产生界线”[4]31。在此种情况下，跨界民族成员会自觉主动地融入到其所属国家并引以为自豪，其所属国家疆域内居民的同质性将不断增强。然而，这种判断是建立在民族国家社会经济文化的持续发展与有效边疆治理基础上的。如有学者在对云南跨界民族的认同意识研究的问卷中问到，“您认为国家经济发展水平高，是否对本国居民有吸引力”？对此持肯定回答的高达90％(360人)，否定回答的仅占1％(4人)。在“经济发展水平高一些是否有利于自己国家国民的认同”的测量中，回答“是”的占78.5％(314人)，回答“否”(3人)、“不一定”(9人)和“说不清”(68人)三项加起来，仅占20％(80人)[5]。这组数据也印证了如上判断。同时，由于近年缅北“民地武”与缅甸政府军的冲突，大量缅北克钦族、果敢族难民涌入我国边境，其既进一步增加了云南边境线上的跨国流动，也使得我国边境地区薄弱的生态环境与有限的资源面临巨大的压力。可知，云南沿边地区社会经济状况与资源供给是跨界民族成员确认其国民身份并考量其“少数人权利”的基本标尺。
二、跨界民族成员国家公民身份构建的多元途径及其困境
笔者曾撰文认为民族国家对于跨界民族成员的公民身份建构存在着政治—法律的途径、文化—心理途径以及由以上两个途径衍生出的从民族群体权利维护向个体权益彰显的公民文化构建途径[6]。结合云南跨界民族的现状分别讨论如下：
(一)政治—法律途径以彰显民族国家与成员的政治契约
在民族国家时代通过政治法律途径对于跨界民族成员国家公民身份的建构，体现的是国家宪政体系下社会个体与国家共同体间的政治法律契约。不加区别的赋予国内所有成员平等的公民身份也是民族国家认同政治的重要机制。民族国家内跨界民族成员长期存在的“身份选择”与“国家认同”问题，进一步表现为“族属身份”与“公民身份”的关系问题。其实质在于跨界民族成员如何以及在何种共同体中更易实现其利益诉求。在政治法律建构途径之下，跨界民族成员首先是一个国家政治共同体中具有平等资格的国家公民，其次才是特定族群的成员。
有学者在调研基础上认为，总体上“边民的国境意识很强烈，基本不会到对方边境线上从事诸如采矿、放家畜、砍伐等的生产活动”[3]。当然在自己所属的族群与个人权益方面，跨界民族成员的选择往往是现实主义的。由于族体、亲缘和地缘意识，部分跨界民族成员国界概念相对淡薄。如中缅边境上存在着“一井两国”、“一院两国”、“一寨两国”，甚至“一坝两国三城”等国界模糊的现象。西双版纳勐腊县勐润乡的哈尼族村寨──国防寨，每天有大量的邻国村民跨国界到该寨做买卖[7]。也有学者在滇越边境民族地区调查时发现，对于滇越边民而言国家是一个极抽象的概念。传统节日或祭祖敬宗等传统活动期间，滇越边民相互走动和帮扶现象相当普遍，在问及“如果有机会您将选择什么民族”时，66.3％的人都回答愿意做中国人。然而另一方面，中国边民因家境贫困迎娶越南媳妇的“弱弱结合”模式更使得村民将他们作低一等的人看待[8]。嫁入中国边境的越方妇女的国籍问题成为其身份选择困难的根源。以上现象一方面体现了云南跨界民族成员具备一定的国家观念与国民意识；然而从另一方面则呈现了边疆地区基础设施不足与社会管理上的缺陷，也即边疆地方政府维护边民合法公民权益的能力尚不充足。
同时，近年持续的缅北战乱一方面直接威胁着中国西南边境一带跨界民族的生命财产安全；另一方面，云南边疆的跨界民族的身份意识也发生着潜移默化的嬗变。在笔者深入中缅边境景颇族村寨调研时①问及“如果你可以选择国籍，你更愿意做哪国人”时，受访的景颇族同胞均一致回答，“做中国人”、或“不用选择就当中国人”。在进一步追问“为什么”时，长期生活在当地的居民与嫁入、入赘的原缅籍人员有较大区别。前者的回答主要强调“世世代代均生活在本地，本地一直是中国的领土，自己从来就是中国人，不用选择”；而后者因没有中国国籍而较为犹豫，多强调“自己的家就在中国，自己愿意做中国人”、或“自认为是中国人”。此外，在回答“假如邻国政府颁布了更好的政策，您是否会选择做邻国人时”，以上两类人群的回答与前面的回答基本相同。虽然当地政府采取相对灵活的户籍登记与管理办法给予新生的孩童以中国国籍，然而大量的无国籍人员在认定是“中国人”的同时显示出极强的自卑与不安。边疆跨界民族中“无国籍”成员问题一方面给国家建设与边疆治理提出了新的时代课题，另一方面也凸显了国家通过政治法律途径在跨界民族成员中构建公民身份时的某些不足与缺憾。
(二)文化—心理途径以实现从地方民族(族群)认同到国家认同
民族国家内存在的国家与民族(或族群)、国家认同与民族(或族群)认同、公民身份与民族(或族群)身份三对基本关系主要体现在国家的边疆地区，并集中体现在跨界民族成员身上。因疆界的划定，民族国家对于边疆地区的统治空前强化。然而，因跨界民族成员融入国家的方式与途径使得国族机制对之的整合程度深受历史文化与地缘政治的制约。跨界民族成员的身份选择与认同结构复杂且多元。民族国家通过文化—心理的途径在跨界民族成员中构建公民身份时，其所蕴含的不仅仅是冰冷的政治法律契约，更体现的是国家政治共同体中公民之间以及公民对民族国家的情感寄托与文化归属。
我国边疆社会公民身份建构的文化—心理途径，最常见的国民教育现状并不容乐观。“我国学校的公民教育目前还处于开创和起步阶段，总体的发展速度还比较缓慢，甚至有些人对学校实施公民教育还有思想疑虑。”[9]在我国当前的民族学与教育学的话语体系下，跨界民族教育大多被视为纯粹的教育问题，并且被狭隘的局限于民族教育范畴。但是，在涉及边疆国民文化教育问题时总是无法回避国家认同问题。通过学校对跨界民族成员的公民教育是国家增强边民国家认同的最直接方式。尽管近年云南大力推动边疆基础教育，跨界民族成员的国家认同也在潜移默化中不断地增强。但是沿边境地区跨界民族成员尤其是孩童的国家认同和中华民族认同仍然模糊且脆弱。在边境的跨界民族社会普遍存在着认同问题，外部环境往往会改变他们的看法和判断[10]。
有学者对云南跨界民族关于我国和邻国国家领导人认知的问卷中，“大部分的调查对象能说出国家主席和本村的村长，知道‘两头’，不知道‘中间’(省、州、县、乡的国家主要干部)”，有七成以上的访问对象都知道中国的国家主席；而在回答关于邻国领导人的知晓时，回答“不知道”占86％，回答“知道”占5.25％[5]。同时，各跨界民族的传统节日庆典在当地政府参与下形成大致相仿的模式，基本遵循着演唱国歌、领导致词、演员出场、官民欢庆(如德宏傣族泼水节、景颇族目瑙纵歌节)的议程。相应地，跨界民族在自己日常的宗教仪式与生活里也习得了这一模式，各种场合飘起的五星红旗就是写照。另有学者在对边境傣族社会的调研发现虽然境内外傣族都明确表示自己的族体认同较为一致，但“境内跨界民族的成员普遍很在意自己的国家，言谈中充满了对国家的自豪”[11]。傈僳族也呈现出与之相同的现象[12]。
在笔者深入中缅边境调研时发现，生活在我国境内的景颇族与缅甸克钦族的同一族体意识均较为强烈。然而，对于中华民族的认识更多的仅限于知道，而无法准确对自己与中华民族的关系进行表述。现实中，跨界居民更关注自己的族属及地方政策上的族属价值。当然，景颇族居民中关于景颇族与缅甸克钦族仍会保持一致性的观点更多的来自其内心对于族属的认同而非客观现实。如在回答“你知道缅北克钦邦地方武装为什么要与缅甸政府军打仗吗”，虽然绝大多数受访者并不能回答“为什么”，但他们坚信缅北克钦地方武装与缅政府军打仗是为了“我们民族好”，“是为了维护我们民族的利益”。甚至有部分受访者表示，一旦缅北战事困难“愿意参战保护本民族的利益”。
以上云南跨界民族的国家认同与对所属族体的认同均较强的现象表明，云南跨界民族成员公民身份建构的文化心理途径发挥了一定的作用，并在一定程度上促进了跨界民族成员对于国家的政治认同与情感归属。同时，文化—心理的建构途径在实践过程中也呈现出一些不足，主要表现在具体政策价值上“国家主义”取向的不足、“国家认同”的保障机制相对脆弱且易受干扰等。以上问题表明在当下边疆治理体系中国民文化与“中华民族”建设仍然不足，国族整合机制与国家认同保障机制有待进一步强化。
(三)公民文化以促成“少数人权利”向公民权益的合法诉求
民族国家强调内部的统一与一致，其既体现为国家政治法律层面上赋予全体国民以平等的公民权利，也应映着全体国民在文化心理上对之的认同与归属。多民族国家内部的族际政治整合往往是通过树立公民文化以“个体的责任囊括了共同体的目标”[13]229而实现的。在推动跨界民族成员公民身份建构的过程中，培养超越本族文化的普遍的公民文化是促成社会群体权利向个体公民权益转变的有效途径。跨界民族成员公民身份的建构最终体现为基于个体成员的公民权益的表达与维护，此即跨界民族社会中国家公民文化的建构途径。
在民族权利与个人权益的表达上，跨界民族成员大多基于切身利益为考量依据。由于跨界民族相对薄弱的国家观念，基于民族归属的乡土情缘使得他们在一国政治生活中总是不自觉的放眼国外，审视他国同族的生计与权益。一旦跨界民族跨居国家在权益维护方面有较大差异时，就会引起跨界民族成员的异动。在当前，我国民族优惠政策的边际效应在云南边疆“逐渐自行淡化和消失，反而被越南吸收过去作为稳定其边境民族地区的有力武器”[14]271。权益未受到有效维护的跨界民族成员很自然地会建立并强化对族属的认同，甚至试图改变国籍，国家认同问题自然显现。
同时，笔者对中缅边境景颇族居民社会的调研中发现，当地居民对于国家及国民身份表现出一定程度的自豪感。对于公民权及村民自治有所了解但政治行为更多的仅限于动员参与。在被问及“是否满意国家的民族政策”时，拥有国籍的居民对我国民族政策尽管不甚了解但却十分满意；没有国籍或由于其他原因而失去国籍的民众则表现出明显的不满意。可知，在云南沿边地区的政治文明建设中，以现代公民文化武装跨界民族成员任重而道远。同时，在边疆治理过程中以国籍、户籍为基础，有意识地树立、传播现代政治理念对于边民合法权益的维护与和谐边疆建设意义重大。
此外，由于云南跨界民族普遍的宗教信仰，国家公民文化与多种宗教文化(尤其是境外分裂势力与宗教势力)间的博弈成为边疆地区国家认同建设与公民身份建构的主要干扰因素。云南边地境外敌对势力和分裂组织、宗教势力和教会组织、非政府组织等，均在一定程度上肢解着跨界民族成员的公民身份与国家认同。据有关部门掌握的情况，涉嫌利用基督教对云南进行渗透的境外组织达80个之多[15]48。民族性与国际性交织、地域性与多样性结合、日常性与功利性融合的复杂政治、文化特点，使跨界民族地区成为境外宗教势力与国家公民文化角力的主阵地。
三、云南跨界民族成员事实公民身份获得的几点思考
云南全面的对外开放是与边疆的有效治理密切相连的。跨界民族除了基于文化传统的身份认同外，在民族国家宪政体系下公民身份构建与公民权益的有效保障体现的是国家疆域的有效治理。针对云南跨界民族成员公民身份建构的途径与现实困境，我们认为可从以下方面予以着手：
(一)推动边疆社会的全面整体发展，巩固边民以中华民族为归属的民族自豪感与民族国家认同
少数民族与贫困人口集中居住在云南省边境县，除镇康县外，全部都是少数民族人口占绝大多数的傈僳族、怒族、独龙族、佤族、拉祜族、景颇族、哈尼族等既是跨境民族，又是“直过民族”和人口较少民族的聚居区，尤其又以滇西北怒江大峡谷沿岸、滇南阿佤山区、滇西南景颇山一带最为突出[2]21。由落后所造成的民族地区与非民族地区间的巨大“社会鸿沟”，以及边境地区日益严峻的非传统安全问题是长期制约我国西南地区边疆治理的根本要素。“边疆地区的区域特点，决定了民族关系是影响边疆安全的主要因素，而经济关系则是影响民族关系的主要因素。”[16]在我国全面进入国家建设时期，推动边疆地区的健康快速全面发展当与强化边民的国族认同、国家认同一并纳入到国家的边疆治理体系之中。由于“中华民族是当代中国的基础性政治资源”[17]，在加快边疆地区社会整体发展的进程中，国族建设以及族际政治整合中的国族机制应被赋予全新的时代意涵和社会价值。以中华民族文化为基准建设社会主义国家的国民文化也是当下我国实现边疆政治文明建设的现实选择。只要云南边疆地区保持较之邻国社会较大的发展优势，边疆就不会出现严重的民族问题。只有通过有效的边疆治理实现边疆社会较快的整体发展，才能有机地巩固边民对于中华民族的认同与现代中国的认同。
(二)有效维护跨界民族成员合法的公民权益，以事实公民身份强化国家认同
民族国家对跨界民族成员公民身份的建构是一个持续且复杂的系统政治工程。同时，政治法律意义上的公民身份并不意味着跨界居民合法权益的有效维护。加之云南的跨界民族文化类型多、分布区域广、区域间社会经济发展水平差异较大、族体国内外分布迥异等现状，使得国家主导的在跨界民族成员中构建公民身份面临较大的困难。虽然近年跨国流动多以周边国家边民向我国边境地区的流动为主，但这并不能掩盖云南边疆社会的总体发展水平仍大大的落后于国家平均水平的事实。有资料显示，“云南边境民族地区与全省相比，其发展差距仍然十分明显”，“而且这种差距仍有拉大的趋势”，“在社会方面，边境民族地区教育、科技、文化、卫生、社会保障等社会事业发展严重滞后的特征也十分明显”[14]272。无论是作为群体的“少数人权利”、还是作为国民的公民权益，其的实现因普遍的贫困均面临较大困难。云南对外开放的深入与“一带一路”战略的实施，其一方面体现的是中国积极融入全球化与地区的努力；另一方面则考验着国家疆域治理的能力与水平。居于国家疆域最边沿的跨界民族成员能否树立强固的国家认同，当在于其政治法律身份与事实公民权的匹配与否。相应地，实现边疆居民从公民身份建构到公民权益维护当是国家边疆治理体系转型与能力重构的基本要求。
(三)革新边疆管理体制，适时解决边境地区长期留居人员的国籍与户籍问题
按地区划分国民是国家实现社会管理的基本方式，通过行政区划以政治法律手段赋予该区域内居民以统一的公民身份也是现代国家公民国家属性的表现形式。作为一种社会闭合工具的公民身份，其体现的既是民族国家对内包容与对外排斥的法律地位；更是个体向国家政治共同体表达资格与政治忠诚的直接方式。当然，公民身份获得及其权益的维护以确定的国籍与户籍为前提。云南沿边境地区大量、长期定居的他国嫁入、入赘或因其他原因无国籍者而形成的“黑人”、“黑户”现象十分普遍，国籍问题已经成为触动跨界民族居民的敏感神经。大量“黑人”、“黑户”的存在无疑严重削弱着国家对边疆的治理，同时也成为边疆跨界民族成员树立并增强国家认同的直接障碍。另外，就国家政治民主的建设目标而言，沿边地区大量无国籍的“黑人”、“黑户”的存在对于边疆政治文明建设与认同政治的发展均非常不利。在云南大开放的过程中，须从边疆治理体系转型与重构的高度革新边疆社会管理体制，积极寻求边境长期留居人员国籍的解决办法。后民族主义时代的国家边疆治理，需着力落实、维护跨界民族成员的合法公民权益，以国家与边民的相互责任实现边民与国家之间有效、牢固的政治法律、文化心理的密切联系。如此，方能为云南对外开放战略与国家“一带一路”战略的实施创造安全的边疆与和谐的边疆。
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