5·12大地震灾后重建需求评估和建议

韩伟
　　为有效、快速和正确地帮助5·12地震灾区开展灾后恢复与重建，从2008年6月10日至7月7日，我们克服了不断的余震带来的威胁和重重困难，先后到四川省小金县、丹巴县、茂县、安县、青川县、北川县、绵竹市、甘肃省文县和陕西省宁强县开展实地调查。通过现场踏勘、农户访谈乡村干部群众以及县级业务部门座谈，掌握了大量一手资料，对灾情和农户的受损情况、社区群众的灾后重建需求、目前面临的困难和问题等有了一些认识。在当前条件下，准确认识灾后重建中面临的困难和问题，科学合理地选择四川省农村灾后重建的宏观思路，尽最大努力避免可能产生的各种偏差，对四川省灾后重建工作具有重要的指导意义。

一：灾区农户主要的灾后重建需求
　　通过调查发现，受灾农户最主要的需求集中在以下几个方面：一是恢复和重建住房，其次希望过打工或者是获得生产性贷款来增加收入，三是改善社区基础设施，四是改善社会服务。更具体的考察，受灾农户的主要需求还表现在以下几个方面：
　　1.受灾农户希望能够在国家补助之外，得到资金、物资、材料等方面的更多补助。从受灾农户的角度看，建房资金严重不足，他们希望能够真正地获得建房贷款。农户重建住房需要资金8万~12万元，如果国家补助按照2万元的标准算，即使能够贷款4万元，仍有2万~6万元的资金缺口。地震后很多受灾户一贫如洗，只能勉强依靠政府补助生存，没有资金修建住房。
　　2.受灾农户对住房安全高度关注。在建筑结构方面，农户认为老式的预制板房屋极为不安全，在重建中要坚决放弃，希望修建水泥浇筑框架、盖浇楼板的房屋，砖混结构要加圈梁，房屋最多只修两层。同时，很多受灾农户对于建筑材料能否满足需求感到焦虑。一是希望获得足够需要的建筑材料，包括水泥、砖、钢筋、木材等；二是希望建材的价格稳定。目前建材价格上涨幅度大，已是一个基本的事实；三是高山区、交通不便的农户希望获得建材运输方面的补贴或帮助。
　　3.受灾农户希望在外出务工增加收入方面获得帮助。受灾农户对于外出务工增加收入的期望较高，他们一是希望通过成建制的组织外出务工或者外地人到当地办企业等方式，增加打工的机会；二是希望政府能够提供务工技能方面的培训，如工作技能、实用技术；三是希望获得补贴打工路途的交通费用。目前几乎所有在外的打工人员都已经返回家乡，大多数人要等房屋建成后才能外出打工。
　　4.受灾农户迫切希望通过外部支持发展生产、增加收入。对于外部支持，受灾户希望获得无偿资金补助和贷款方面的帮助。一方面，受灾农户希望为恢复生产提供种苗、种畜，修建圈棚、蔬菜大棚方面的补贴，提供经果林栽培、养殖、大棚蔬菜、社区旅游等方面的培训；另一方面，希望获得长期低息贷款，用于发展种植业、养殖业、小运输、小生意，兴办农户企业等；此外，部分受灾户还希望通过外部帮助，建立社区经济活动组织或协会，为他们提供市场信息和产销服务。
　　5.希望恢复与重建社区基础设施和社会服务。受灾农户主要关注与其生产生活息息相关的村内饮水、灌溉、通电、通组路、耕地修复、村小、村卫生室等社区基础设施和服务的恢复与重建。以道路和医院为例，县级业务部门更关注通县路、通乡路，很难顾及通村路，农户则更关心社区道路，包括通村路和通组路；县级业务部门更关注县乡医院的恢复与重建，农户则更关注村卫生室的恢复。
　　6.受灾农户高度关注社会公平。受灾农户一是强烈关注资金、物资和其他优惠补助的公平分配。农户的社会公平观大致分为两类，一类是和其他受灾更严重的社区相比较，理解和同情受灾更重、生活更困难的其他社区，赞成国家在资金、物资和效益分配方面向受灾更严重的群体给予更多帮助。另一类是在本社区比较，则有绝对公平的倾向性，认为大家受灾情况差别不大，都是弱势群体，除了“五保户”和“三孤”人员外，其他人不应该获得更多的额外帮助；二是对于灾后重建，农户有强烈的参与积极性。灾后重建与受灾农户的生产生活密切相关，关系到他们的切身利益，很多农户希望能够有机会参与灾后重建规划的设计与实施，使灾后重建工作更能满足自己的需求，获得更好的效果；三是希望政府工作人员在灾后重建工作中，在资源分配、物资采购、财务公开、社会监督方面公开透明，在计划安排、工作程序方面注重条理性，尊重群众的意愿和需求，带领群众顺利地完成灾后重建工作。

二：当前灾后重建的主要困难和问题
　　灾后重建最重要和最紧迫的基础工作是受灾地区的受损评估。比较而言，房屋垮塌、人员伤亡、基础设施毁损等震区农村所遭受的直接损失是容易受到重视和准确估价的，但强烈地震还不可避免地会带来很多更复杂的间接和潜在影响，其对农村灾后重建的制约性更强，影响时间更长，因而必须有效地加以认识和评估。概括而论，当前灾后重建还面临以下困难和问题：
　　1.地质安全评估滞后，灾后重建工作难以迅速启动。到目前为止，地震极重灾区和重灾区余震不断，增加了很多次生灾害点，一遇暴雨就可能引发滑坡、泥石流、塌方。加上余震不断，受灾群众的生命和财产都受到严重威胁，在很长一段时间内，都难以启动灾后重建工作。一般受灾区的一些地方，虽然已经可以开展灾后重建，但由于工作力量不足，很多社区还没有开展地质安全评估，制约了灾后重建工作的及时开展。
　　2.灾后重建规划存在灾情数据不准的情况。一是余震不断，新的损害正在继续产生；二是评估灾情缺乏足够的专业人员，也没有时间对所有的受灾村进行安全评估；三是灾情数据的收集量大时间急，缺乏足够的时间来认真调查，有的受灾地点目前工作人员还难以进入，一些灾情数据可能来自于基层人员的估计，缺乏准确性、专业性和全面性；四是存在追赶灾后重建规划进度的情况，可能缺少时间了解群众真正需求。因此，部分仓促完成的灾后重建规划可能缺乏坚实的数据基础，难以保证质量。
　　3.就地安置还是异地移民搬迁，存在较大分歧。过去在工程建设、生态保护和扶贫中，一般是群众不愿意异地搬迁，干部倾向于推动移民搬迁。这次地震灾区的情况正好相反，调查反映出，大多数群众倾向于移民搬迁，而干部强调农户故土难离，更多地倾向于就地安置。究其原因，干部更多的是从过去移民搬迁农户稳定难等多种问题中吸取了教训；而受灾户主要是由于受到次生灾害威胁，担心脆弱的生态环境不适宜继续居住。同时，三峡移民工作的良好效果增加了受灾户的信心与期望。此外，就地安置的群众还面临原址重建还是集中重建的选择问题。如果地方政府不顾群众的意愿，通过行政命令，强制推行集中重建，容易导致抑制受灾群众重建家园的主动性和创造性，在一定程度上助长部分灾区农民可能产生的被动依赖的不利倾向。
　　4.过渡房的修建形式存在较大争议。在调查中发现，极重灾区集中安置的农户，一般是住在政府提供的成规模的板房内，地方干部和当地群众都认为板房造价高（平均一户需要20平方米，造价在2万元左右），应该想办法克服困难，节约这笔资金，直接用于以后补贴受灾户修建永久性住房；房屋垮塌或居住在危房中的受灾户如果不能马上建成永久性住房，就需要修建过渡房。按照政策，自建过渡房，政府给予补贴。但是，一些地方对过渡房修建的标准过高过细，群众难以接受。多数群众倾向于由国家提供修建过渡房的补助资金，放手发动群众自主建设过渡房。同时，调查中发现，很多地方把过渡房修建在当时当地条件最好的地方，但是这是今后最可能修建永久性住房的地方，可能出现受灾农户再度搬移过渡房的情况，不但造成重复建设浪费，也会影响灾后重建工作的进度。
　　5.国家灾后重建相关政策的落实仍不明朗。汶川特大地震灾害发生以后，国家为帮助灾区人民度过难关、恢复生产、重建家园，先后出台包括财政、金融、税收、土地等各种政策支持。但是一些必需的灾后重建政策迄今仍不明确，如对投亲靠友自行安置的受灾群众如何给予补助，对城市住房倒塌户如何进行补贴等，三个受灾省政府还没有做出具体明确的规定。在灾后重建中，诸如房屋重建时若单纯以户籍、人口数或以住房多少为参数不综合考虑其它因素进行现金补贴时，就可能会出现在加固后可以居住的房屋的户主要以重建居住民房为借口而力求多获取资金补贴等各种矛盾纠纷。
　　6.一些率先启动的灾后重建工作出现形象工程和政绩工程的苗头。灾后农民安置矛盾多、压力大、任务重，极易促使政府选择短期安置成效显着的大规模集中安置的行为取向，但这可能因为与农民生产生活的现实需要脱节而违背其意愿，从而成为政府一厢情愿的选择。一些受灾相对轻的地方，已经开始启动修建永久性住房。有的地方以速度论英雄，提出了根本不能按期实现的永久性住房修建计划；有的地方提出不合实际的灾后重建标准，动辄要建全国最好的学校、医院等；有的地方政府大包大揽，越权为群众决策，提前预支国家给予群众的建房补助资金；有的长官指令，在建房地点、建房结构、建房材料方面做出不合适的强制规定。凡此种种，为灾后重建行动埋下一些隐患。
　　7.影响灾后重建社会稳定工作的因素复杂。在一些过渡安置区，原来的村组建制被打乱，人员混杂，原来的管理模式很难继续起作用。加上部分群众存在震后心理障碍和对未来生活的焦虑，容易引起诸如治安管理、地域文化冲突、受灾不满情绪扩大等一系列的矛盾。尤其是一段时期以后，农户的实际生活困难会逐渐显现，不满情绪更加容易滋生。一系列的矛盾在灾后重建生产生活过程中若处置不当，容易引发社会不稳定。

三：对于科学合理地开展农村灾后重建规划的建议
　　1.科学合理编制和调整灾后重建规划。地震灾区村镇房屋、基础设施、种养殖业都遭受了巨大打击，损失惨重，百废待兴，重建家园的任务极为紧迫和繁重。在当前举全国之力和全省之力支持灾区重建的条件下，能否尽快把危机变为转机，转机变为生机，很大程度上将决定于我们对灾害损失的全面和正确评估，进而以此为基础科学地、切合实际地编制和调整灾后重建规划。一是编制灾区重建规划既要积极又要稳妥；二是灾后重建规划必须立足更高的发展起点；三是应该运用参与式方法编制农村社区灾后重建规划。
　　2.实现由对农民的救济政策向发展政策转换。在特大地震灾害发生的短期内，灾区农民群众生命财产损失严重，衣食无源，居无定所，政府的当务之急是不惜一切代价最大限度地挽救群众生命，为受灾群众提供最基本的生活保障。但在这一最困难最艰巨的救援性任务基本告一段落之后，我们必须根据灾区下一步发展的需要适时调整政策重心，将以救济为主的援助政策调整为以扶持为主的发展政策，目标指向是通过搭建更有利灾区发展的制度和政策平台，更加注重提高农民的创收和发展能力，为促进灾区重建尽早实现重大突破奠定可靠基础。
　　3.对灾区农民采取多元化安置模式。灾区农民安置面广量大，任务尤为艰巨。在这一过程中绝不能为安置而安置，为缓解短期矛盾而对长期发展埋下隐患。就主要方面而言，灾民安置必须要有长期的战略眼光，必须与加快新农村建设、推进城市化进程和恢复生态系统功能的战略任务有机结合。因此，应当因地制宜，区分情况，分类推进，以尽可能尊重农民意愿和满足农民需求为首要前提，采取地与就地结合、分散与集中并重的多元化安置模式。其中，要高度重视构建农民的参与平台。
　　4.防止灾后重建中可能出现的各种偏差。对农村灾区而言，灾后重建不仅仅是简单的项目建设，更不是单纯的大规模建设资金的集中投入，而是面临着利益关系的复杂调整，需要不断地推进制度和政策创新。因此，在农村灾后重建中必须始终坚持以科学发展观为指导，始终坚持以切实保护农民利益为根本，始终坚持以市场化机制为动力。要力求避免过度追求短期化效应的有害倾向，尽可能防止出现各种有意或无意损害农民利益的偏差。

作者单位：四川省社会科学院

源自：《农村经济》2008/12