城镇化与党组织：房姐、房叔背后的城市地权、户口史

一：1982年宪法突然规定城市土地国有
　　近来不断曝光的房妹、房姐、房叔，都与城市户口有关。因为一户只能买一处经济适用房，所以利用权力或者腐败的内幕操作，这些人就是用了一名或者多名建立了多个户口，在一地或者多地买了多套城市经济适用房。
　　经济适用房和廉租房等等城市福利，都与城市户口有关。在国家出台的大城市一户名下只能用房贷购买一套住房的政策调控下，城市户口当中蕴含的经济垄断性，成为地方政府隐形参与经济资源分配的巨大标志。
　　地方政府隐形参与经济资源分配的巨大标志背后，就是地方政府隐形参与经济资源分配的巨大依托，那就是1982年制定的中华人民共和国宪法中第10条。
　　刚刚过去的2012年是1982年第四部中华人民共和国宪法制定的30周年，1982年宪法的最重要的一条改变，就是宣布城市土地一律属于国有。
　　新中国成立后一共有四部宪法，即1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法以及1982年宪法。1982年宪法第10条规定，“城市的土地属于国家所有”。
　　查一查建国以后历次宪法内容，都没有这样一条，为什么在1980年代国家经济转到改革开放，对于多种所有制经济，包括外国资本进行开放的情况下，突然地、急急忙忙地出台这样一条呢？
　　现在，对于这一条宪法改变的政治解释，国家一直没有一个明确的结论。但是有一点可能讲清楚，那就是1980年我国建立了深圳、珠海等经济特区，经济特区的主要功能，就是吸引外资。
　　看看外国宪法和物权法中关于土地权属的界定，那就是购买建筑物和交易地面上的物权，意味着与地权的统一交易。地权是宪法保障给自然人或者法人的一种基本权利，是受到国家的保护的。
　　但是，1982年宪法之前的几部宪法，都是在计划经济模式中，对于土地不做个人性质的权属界定，而是从一切生产资料都属于全民和集体，社会主义经济中的所有经济投入包括土地要素都受计划控制这样一种思路来表述。
　　在外国的法律体系中，中国的宪法没有对土地作为经济的要素进行特殊的权属规定，就意味着获得中国的建筑物或者地面上的物权，就同时意味着获得相应的地权。
　　假设建立的独资外国企业将因为特区的出现，大量出现在中国的土地上，如果，还是沿用以前的宪法对于城市土地与建筑物所有者的权属关系默认的情况下，将会造成我国的土地以特区招商资源的形式──建立的三通一平的城市用地在提供给外国人的时候，就会同时失去土地地权。这是我们在实行开放经济特区政策时，所绝对不能出现的情况。
　　因此，在没有对国内一系列历史沿革的物权关系进行配套的情况下，就匆忙出台了1982年宪法的第10条。

二：1982年宪法之前的城市住房设想
　　1980年代以前，中国已经实行了几十年的计划经济。在农村实行统购统销，城市居民实行计划供应和单位的低工资和生活福利统一发放，在这里面的确意味着，土地的市场属性和生产要素属性已经不再重要。因此，中国最早的房管部门和土地部门是最枯燥乏味和收入低廉的部门。这种情况一直持续到住房改革的1990年代后期。
　　1980年代，中国进入改革开放时代，并于党的12大上，提出了振奋人心的翻两番和建设小康社会目标。当时的城市户口，还没有今天这样庞大和拥有强烈的扩展需求。但是，就已经存在的城市住房问题来说已经十分急迫。
　　1977年7月，邓小平同志第三次复出。1978年，随着拨乱反正，平反冤假错案工作的进行，南北城市也出现了知青大量回城，住房空前紧张。当时城镇居民人均居住面积只有3.6平方米(合建筑面积约7平方米)。
　　显然一直依靠大量的低效益的国有企业实行福利分房，来解决群众的住房问题，已经跟不上需要。
　　就在那时，有一个关于哈尔滨市长解决豆腐问题的故事，说的是哈尔滨市城里人出现了吃豆腐难的问题，哈尔滨市长为此专门开了一个多部门解决的会议，用新的经济方式调动了有关方面积极性，解决了哈尔滨人的吃豆腐问题。以后的北京冬储大白菜、山东的农民卖大葱等问题，都是这样来解决的。
　　这说明当时党中央到各级政府，都是以还历史欠账的急迫心情来解决群众的急迫问题的。
　　党中央领导对于未来二十年中国城市化进程中，城市人的住房改善是有着十分把握的。住房将会以低价、小户型和解决猪肉、豆腐供应问题一样的方式来进行解决。为此，1977年夏天，邓小平对国务院领导同志提出──解决住房问题能不能路子宽些，譬如允许私人建房，或者私建公助、分期付款，把个人手里的钱动员出来，国家解决材料，这方面潜力不小。这个办法有什么不好？同志们一定要从各方面考虑，不要总想着向国家要钱。
　　邓小平并具体提出到1985年，城市人均居住面积要达到5平方米(约合建筑面积10平方米)目标。
　　1978年，北京前三门──崇文门、前门到和平门出现了中国最早的高层住宅群、一幢幢巍峨的高楼矗立在北京前三门大街的南侧，构成了一幅宏丽的街景。路人看了无不欢欣鼓舞，因为从这里看到了我们国家为了改善人民生活所作的努力，特别是看到了我们社会主义制度表现在城市建设方面的优越性。
　　1978年10月，邓小平专门视察前三门住宅工程和框架轻板试验工程并两次指出：“多请一些内行的人来挑毛病”。
　　按照邓小平等第二代领导人的设想，20世纪末建成小康社会，就应当包括城市住房的现代化。视察前三门住宅工程中，邓小平一边看，一边对国家建委和北京市领导说，今后修建住宅楼，设计要力求布局合理，增加使用面积，更要考虑用户方便，如尽可能安装一些沐浴设施等。注意内部装修美观，多采用新型建筑材料，降低房屋造价。目前我国城市居民住宅层高普遍为2.5米左右的设计，就是邓小平在这次视察时从降低造价的角度提出，并在全国逐步推广开来的。
　　经过认真思考，邓小平在1980年4月2日对当时中央领导同志讲了推进我国住房商品化的指导性意见。邓小平的这一指导性意见共分两部分。
　　1、谈到建筑业，邓小平说，从多数资本主义国家看，建筑业是国民经济的三大支柱之一，这不是没有道理的。过去我们很不重视建筑业，只把它看成是消费领域的问题。建设起来的住宅，当然是为人民生活服务的。但是这种生产消费资料部门，也是发展生产、增加收入的重要产业部门。要改变一个观念，就是认为建筑业是赔钱的。应该看到，建筑业是可以赚钱的，是可以为国家增加收入、增加积累的一个重要产业部门。要不然，就不能说明为什么资本主义国家把它当作经济的三大支柱之一。所以在长期规划中，必须把建筑业放在重要地位。与此相联系，建筑业发展起来，就可以解决大量人口就业问题，就可以多盖房，更好地满足城乡人民的需要。随着建筑业的发展，也就带动了建材工业的发展。
　　谈到住宅问题，邓小平说，要考虑城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，十年、十五年付清。住宅出售后，房租恐怕要调整。要联系房价调整房租，使人考虑买房合算。因此要研究逐步提高房租。房租太低，人们就不买房子了。繁华的市中心和偏僻地方的房子，交通方便地区和不方便地区的房子，城区和郊区的房子，租金应该有所不同。将来房租提高了，对低工资的职工要给予补贴。这些政策要联系起来考虑。建房还可以鼓励公私合营或民建公助，也可以私人自己想办法。农村盖房要有新设计，不要老是小四合院，要发展楼房。平房改楼房，节约耕地。盖什么样的楼房，要适合不同地区，不同居民的需要。
　　以上两点，可以看出，1982年关于城市土地属于国有的宪法条款出台以前，党和国家对于城市住房使用土地还没有加以考虑。“城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。”这就意味着，土地是与建筑物一起归建筑物拥有者的。政府对于土地的供应，就像对国营企业的土地供应一样，属于解决群众困难的着眼于住房需要，而不是投资需要。因此，土地不会因为住房而增值，只是附属于住房。因此，在没有个城市土地国有的条款之前，城镇居民可以自己盖，就意味着企业自盖房和居民集资自建房都是可行的。
　　但是，1982年出台了城市土地国有化宪法条款以后，就不同了。假设一块居民区的居民要想按照以前设想，自己集资建房，就应当就原有建筑物所占土地面积向政府交一笔土地使用费。而不是自然拥有原建筑物之下的土地。而以后历史进程是，高度发展的市场化把土地彻底商品化了，以及大量国营企业被破产，职工的福利中包括住房福利中的土地潜在福利，被彻底剥夺了。
　　至此，任何一个城市的领导，还能够像当年哈尔滨市长解决豆腐问题一样来解决城市居民的住房问题吗？

三：城市人可以买经济房的户口问题
　　经济适用房、廉租房和保障房等等，都是在1982年宪法规定城市土地国有化以后，客观上土地进入了市场增值以后，商品化住房成为主体，群众买不起房之后，各地政府贯彻中央关于民生要求以后出台的住房政策。
　　这与当年邓小平考察中国的住房问题做出指示时的背景已经发生了很大改变。
　　第一，当年邓小平考察中国的住房问题时的指示，所指大多是指当时还存在的几十万个国营企业，它们的职工住房土地，并不会因为1982年宪法的出台，而发生性质的改变。城市土地国有──这一条款，对于国营企业的应有之义中的职工福利来说，就包括了土地的公有性和对于职工福利的满足。至于邓小平提出的提高租金，把隐性福利体现在提高的工资里，也是作为广大的国营企业还存在的前提下的一种对于劳动者的物质刺激作用。并没有用土地的商品化来大大提升住房价格，和只能提供商品房这单──条路的意思。
　　邓小平提出群众可以自建房屋，就包括针对国营企业提供给职工的旧住宅所占土地归这些群众（以单位的形式，可惜这些单位后来都没有了）的隐含前提下，在职工工资提高的基础上大家一块来进行自建房的思考在里面。
　　第二，当时经济特区的设想刚刚在考虑中，还没有想到一旦外国独资企业进来以后，一旦建立了厂房以后的土地归属问题。因此，对于已经存在的国有工业体系中的社会福利隐形存在于工业土地的划拨当中的情况没有长远考虑。
　　在1982年宪法匆匆修订中，没有想到把当时的几十万个国有企业中的职工隐形土地福利，一下子剥夺了。这部分被剥夺出来的土地变成了后来各级城市政府的经营对象和社会负债来源。
　　第三，城市中有很多需要就业的回城青年，没有想到还要大量使用农民工，结果造成了城市的扩展成为一种跨越城乡和户口历史的城市化进程问题。
　　客观上来说，1982年的宪法关于城市土地国有化的条款，造成了对于1980年代农民获得极大改革成果以后，对于农民利益的最大剥夺。
　　第四，1980年代，当时农村大量的乡镇企业异军突起，城市当中的重工业和大量食品加工、制衣、轻塑料制品等等一大批消费行业的产出都在农村。农民进城的最早期，并不是以农民工的形式出现，不是建筑工和单纯组装线工人，而是以温州裁缝、温州塑料制品等工业品和增值产品的技术、销售人员出现的。
　　正是在当时大量农村乡镇企业的基础上，邓小平设想中国的城市住房解决是一个存量的国有企业单位福利分房制加上适量的商品化住房供应，从而可以在世纪末的小康社会中实现的。
　　第五，一旦只是针对现有城市居民的存量住房问题进行解决，那么户口问题，就不是什么重要的因素。
　　比起户口，上世纪九十年代的城市改革中，中国人的单位概念更加现实和重要。也就是说，当时从中央到地方到群众，并没有对大量国有企业进行彻底抛弃的设想和心理准备，就是因为这些大量的国有企业历史上，对于几代中国工人实行的低工资当中，就隐含着保障中国城市居民的住房福利供应的历史欠账。
　　因此，为什么作为国家领导核心的邓小平在住房问题上，与哈尔滨市长解决市民吃豆腐问题上一样的着急，正好是因为这里面对于国营企业的职工在住房问题上欠账太多。

四：房姐、房叔背后的城市地权、户口史
　　1982年的宪法带来一个对日后影响深远的变化──“房地分离”。
　　本来在物理上，房、地天然一体，在土地上只要建了房，那房就离不开地，地也离不开房。把房子拆了只剩下土地不是不可以，但那只是一幅“净地”，再也不算房地产了。
　　全世界城市都叫房地产，就是唯房地一体才算个“物业”。
　　但是我国1982年宪法之后的法律安排，却搞成了一个“房、地二元”格局。
　　与我们今天买房并不同时买了地所不同，1982年宪法之前，当时的私人房屋还有法律地位，因为新中国成立之后从1954年宪法的前身──共同纲领发布，所有宪法修订一以贯之地“保护公民合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产”。
　　从1982年修宪后却“属于国家所有”。也就是说城市私房底下的那幅土地从此“属于国家所有”，如此就意味着：私人的房，国家的地。
　　真正的市场经济时代，土地是最重要的生产资料，应该与劳动者直接结合，应该具有明确的法律归属地位，不应该被无偿占有，应该进行公平公开的市场交易。
　　现行土地法导致地方政府根据需要(市场需要)可以无限制地征占农民土地，而仅仅给予农民很少的土地补偿金(许多省是一亩5万元左右甚至更少)，而政府却以一平米几百元至几千元(各地价格差别很大)的价格卖给房地产商而获得巨大的经济收入，土地收入已经成为目前许多地方政府财政收入的主要源泉之一。
　　房地产商又通过商品房的市场销售获得更多的土地利益──商品房利润中的绝大部分都是土地收益。
　　在大中城市里，政府和房地产商可以从土地的市场价值中获得每平方米几千元到上万元的土地利益，而农民最多可以获得每平方米不到一百元的土地收入──全国各省几乎都是如此。土地的市场价值被政府和房地产商获得，而不是农民个人和农民集体。这一切都是在国家土地法的保护下实现的，农民可以获得的土地利益被政府和房地产商在国家土地法的保护下拿走了！
　　城市居民呢？由于土地的征收和开发提高价值环节当中，政府的各部门参与太多，在土地使用费、开发增值和税收环节中，政府扮演了太多的经济功能和垄断利益收取功能，居民的土地无论是原有国营企业的福利分房的土地被收走的情境中，还是在不能与扩大城市面积中的供地农民直接见面的情境中，都受到了极大地盘剥和榨取。
　　当年邓小平设想的在单位还存在的情况下，群众直接利用市场机制进行集资建房的法律前提和政治前提，都被摧毁了。
　　上世纪九十年代，特别是1997年当时的国务院，为了应付亚洲金融危机和国内的几大银行的坏账呆账，被迫出台了大量国营企业破产和职工下岗的政策，并且用商品房代替职工福利分房历史简单粗暴地割断了国家和领导们对于长期低工资的企业职工的历史欠账。
　　在这种情况下，城市居民的住房问题，以另外一种形式发展积累起来，那就是部分城市房价过快上涨。
　　2010年，以国务院国发【2010】10号文件《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》为标志，规定经济适用房和廉租房等等城市福利，都与城市户口有关。
　　国务院10号文件是对1998年的23号文件和2003年的18号文件的彻底否定。中国房改的核心文件是1998年的23号文件，而23号文件的核心除了强调要取消福利分房制度之外，还要建立相应的住房供应体系，就是按不同收入标准分别由市场化方式、政府补贴的方式和政府保障的方式分别解决住房问题，并且在取消福利分房的过度期间用经济适用住房的砖头补贴和房价高于四倍工资时的工资补贴方式实行双轨制。同时用廉租房等方式对低收入和住房困难家庭给以保障。2003年的18号文件再次强调了这三种供应体系的关系，尤其是逐步向市场化过渡中扩大了应用市场化方式解决住房问题的收入人群，强调了应配套的相应制度改革和保障制度的建立。
　　但遗憾的是各级政府只注重了这两个文件中的市场化部分，而忽略了补贴，特别是廉租房保障体系的建立。直到2007年保障性住房体系才正式以国务院文件和部委文件的形式下达，已错过了最合理配套建立的时机。
　　作为对于历史欠账的愧疚，各地政府在中央的统一要求下，又开始进行保障住房的政策配套和建设投入。
　　但是，今天谈论解决群众住房问题的欠账，无论是今天各级干部群体的心境，还是各级政府干工作的出发点和历史接轨的急迫心情，已经与当年──邓小平急迫要解决城市住房和哈尔滨市长解决居民吃豆腐问题时不一样了。
　　改革开放时期三十多年中，大量国企破产以后人们的单位意识和通过单位与党的领导连接感已经消失。
　　单位的概念退出了历史，连带着各级领导对于历史上低工资下的群众福利的亏欠和愧疚也一并消失了。
　　在这种情况下，冷冰冰的户口问题一直浓缩着太多的历史和现实，与对于西方的身份证管理所意味着的社会保障体系建设不同的是，中国的法治建设集中在户口和身份证中，更多的是管理而不是服务和对纳税人的回报。
　　城乡基层组织与人口流动的关系失衡，以及国有企业和农村经济的凋敝，使得过去中国普遍的单位与人的关系管理变成了单纯的户口管理。
　　在这种情况下，今天，房姐、房叔背后的城市地权、户口史不是很能说明问题吗？
　　这一历史和现实的对照和回顾，都在集中到一点启示上面，那就是说明了今天的政治体制改革是多么地需要和急迫。