“一带一路”视角下的跨界民族与边疆治理问题研究

源自：中国民族报  : □ 刘稚

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　　建设“一带一路”是新时期党中央、国务院统揽政治、外交、经济、社会发展全局作出的重大战略决策，其核心内涵在于：统筹国内国际两个大局，以地缘相邻、历史人文交往悠久的周边国家和地区为战略依托，以政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通为重点，推进区域经济一体化，构建区域安全新架构、地缘政治新格局，打造我国深度参与全球治理、提升全球竞争优势的重要平台。我国拥有2.2万多公里的陆地边界线，与14个国家接壤，有30多个民族跨国界而居；相关各国边疆地区地处“一带一路”建设的通道前沿和关键枢纽，既是国际交流合作的重要平台和基地，同时也是国家间、区域间地缘经济利益、地缘政治利益、地缘战略利益交织、竞争的复杂地带。在全球化、区域化深入发展的背景下，周边国家边疆民族问题的外溢对我国边疆民族地区及“一带一路”建设有着不可忽视的影响。有鉴于此，以国际视野对“一带一路”建设中的相关各国跨界民族及边疆治理问题进行深入研究是十分必要和迫切的，本文试就“一带一路”视野下跨界民族与边疆治理问题的研究意义和主要内容提出一些见解。
　　一、研究价值和意义
　　
　　有助于对跨界民族和边疆治理问题进行分类指导
　　从跨界民族与边疆治理的关系来看，我国拥有2.2万多公里的陆地边界线，与14个国家接壤；从东北鸭绿江起，北至黑龙江、内蒙古，西至新疆、西藏，西南到云南、广西，在陆路边境地区有30多个民族跨国界而居。作为世界上邻国和跨界民族最多的国家之一，跨界民族与中国的边疆问题有着密切的互动关系，是影响我国边疆治理的重要因素，族际政治、地缘政治在很大程度上塑造着边疆问题和形势的面貌和走向。然而，由于跨界民族类型不同、境外同一民族情况不同，族际政治、地缘政治的表现形式也不同，各国各边疆地区治理面临的形势和任务也有所不同。
　　在东北方向上，我国东北部的辽宁、吉林、黑龙江三省和内蒙古自治区的东部分别与朝鲜、俄罗斯、蒙古三国接壤，有朝鲜族、赫哲族、鄂伦春族、鄂温克族和蒙古族等5个跨界民族。蒙古族是跨中国、蒙古和俄罗斯三国的跨界民族，而且蒙古国是蒙古族的主权国家，蒙古族在中国和俄罗斯均有政治实体（共和国、自治区与自治州），以“三蒙统一”为号召的大蒙古主义对东北亚的政治稳定有潜在的影响。朝鲜半岛是朝鲜族主体聚居之地，目前又有两个主权国家：朝鲜和韩国。近年来，朝鲜半岛局势及“大高丽主义”的喧嚣对东北地缘安全和我国朝鲜族地区的稳定与发展，存在着不可忽视的影响。
　　在西北方向上，我国的新疆与蒙古、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦、印度等8国接壤，其间存在着蒙古族、俄罗斯族、哈萨克族、维吾尔族、塔塔尔族、柯尔克孜族、塔吉克族等7个跨界民族，其中蒙古族、俄罗斯族、哈萨克族、柯尔克孜族、塔吉克族的主体均在国外，且建有主权国家，在地缘政治上主要受中亚的影响。暴力恐怖势力、民族分裂势力、宗教极端势力是该地区面临的主要威胁，边疆民族问题具有“高政治”性。
　　在西南方向上，我国与东南亚国家的大多数跨界民族主体在境内，且境外基本上不存在跨界民族政治实体。因此，西南方向上跨界民族问题主要表现为毒 品、艾滋病泛滥、非法移民、跨国犯罪等非传统安全问题。
　　由此可见，族际政治、地缘政治在很大程度上塑造着边疆问题和形势的面貌，因此边疆治理的政策措施只有根据各地区跨界民族类型和地缘政治的复杂情况实行分类指导，因地制宜，才能做到有的放矢。
　　有助于以更广阔的国际视野建构新的边疆观及边疆治理观
　　从全球治理和地缘政治、地缘经济的角度来看，边疆民族地区资源富集、地域辽阔，又是我国连结亚欧大陆和东南亚、南亚的重要通道，随着冷战后地缘政治格局的变化和中国陆路边疆成为对外开放的前沿，边疆民族地区日益凸显为国家最具发展潜力的区域和新的增长极。在全球化、区域化背景下，各国相互毗邻的边疆在经济和安全上的共同利益增多，相互依存加深；各国边疆的发展、稳定和安全是在动态的、开放的过程中实现的，寻求发展和安全的手段趋向国际化、多元化，加强对话与合作成为寻求共同发展、共同安全的重要途径，边疆治理问题的解决也就与周边国家和地区越来越紧密地联系在一起。一个稳定的周边是边疆稳定的外部保障，而稳定的边疆是构建睦邻友好周边环境的内部依托，二者相辅相成，不可分割。“一带一路”是国际合作以及全球治理新模式的积极探索，对于边疆民族地区来说，在“一带一路”战略下依托地缘人文优势大力加强与周边国家的互利合作，推进区域经济一体化进程，以开放促开发，以合作促发展，与周边国家实现共同发展和繁荣就成为新时期实现边疆发展与稳定的重要战略抉择。通过这一研究，把握全球化、区域化下跨界民族与边疆治理的发展趋势，有助于以更广阔的国际视野建构新的边疆观及边疆治理观，为中国的跨界民族和边疆治理开辟出一条国际合作、共同治理、互利共赢的新路径。
　　有助于为“一带一路”建设提供周边关系和边疆治理方面的理论参考
　　如前所述，“一带一路”国内段覆盖了我国内陆边疆，其实质是一个以边疆为依托、以周边国家和地区为主要合作伙伴的国际合作发展战略。然而，“一带一路”战略沿线经过多个地缘政治破碎带，民族宗教文化多样性突出、大国利益交织，周边国家大都处在社会转型期，政权更迭、社会动荡、民族矛盾激化、宗教冲突、利益冲突，都可能使“一带一路”战略受到影响。如近年缅北民族冲突的升温已影响到缅甸与中国的关系，危及中国在该区域的投资和重大项目建设，而印度之所以对孟中印缅经济走廊的建设疑虑重重，也是因为该机制直接关涉的印度东北部是印度在政治、安全和经济上都比较脆弱和敏感的边疆民族地区。通过对相关国家跨界民族与边疆治理问题和经验的研究，将对这些风险和问题进行充分评估和预测，并探讨“一带一路”建设在加强各国经济联系的同时，如何发挥跨界民族语言文化相通的优势，消除各民族、宗教间的隔阂和误解，促进民心相通，为一带一路建设创造一个良好的外部环境。因此，本研究可为“一带一路”建设化解风险、增进互信、加强不同文明之间的对话和兼容，打造中国与周边国家的命运共同体提供一定的理论依据和学术支撑。
　　二、研究的主要问题
　　中国跨界民族及边疆治理问题及经验研究
　　中国是世界上最早重视边疆治理的国家，在长期的历史发展中历代中央王朝形成了一整套传统的治边理念与治边方略，主要有以处理族际关系为主的中国古代族际主义取向治理模式、以处理边疆区域性问题为主的近代区域主义取向治理模式。新中国成立以来，中国的边疆治理经历了从传统国防和以民族政策为重点的安边稳边转向现在的综合治理和全面发展，民族区域自治制度成为解决中国民族问题的基本政治制度。近年来，边疆民族地区治理模式开始向族际主义取向与和区域主义取向两者并重、相互兼顾、相互结合的方向转变。
　　中国是“一带一路”的倡导者、发起国，在推进“一带一路”的战略背景下，有必要对我国跨界民族与边疆治理的历史经验进行全面的梳理和总结，结合上世纪90年代兴起的地方治理和全球治理理论，并借鉴我国传统民族边疆问题治理模式和经验，挖掘本土性、族群性治理资源，研究当代中国边疆问题、民族问题治理体系和治理能力现代化问题，为新形势下的边疆治理提供理论参考。
　　俄罗斯、蒙古国和中亚国家跨界民族及边疆治理问题研究
　　俄罗斯、蒙古国和中亚五国是“丝绸之路经济带”建设重要的战略支点国家，丝绸之路经济带重点打造的新亚欧大陆桥、中蒙俄、中国－中亚－西亚国际经济合作走廊即以这一地区为战略依托，而该地区各国跨界民族、边疆问题复杂多变，且与地缘政治、大国战略博弈相互交织。从某种意义上说，这些国家和地区的跨界民族问题与边疆治理的走向将直接影响到丝绸之路经济带建设的成败。研究内容包括这些国家历史上与丝绸之路的相互关系、从民族到国家的历史发展进程，俄罗斯相关治理思路从族际主义向区域主义取向转变的动因和趋势，蒙古族作为单边主体跨界民族对地缘政治的影响，中亚各国从苏联的加盟共和国转变为独立主权国家后奉行的“主体民族化政策”评估及其对丝绸之路经济带建设的影响，以及在“一带一路”及“上海合作组织”框架下如何进一步加强各国边疆民族宗教问题的共同治理，有效打击“三股恶势力”，促进共同安全与共同发展等。
　　南亚地区跨界民族及边疆治理问题研究
　　南亚在“一带一路”战略中具有极为重要的地位，中巴、孟中印缅两大国际经济走廊即以南亚为共建伙伴。其中印度作为南亚地区唯一的大国，是直接影响“21世纪海上丝绸之路”计划实施的关键国家，也是“丝绸之路经济带”建设中的一个重要国家，而印度东北部的边疆、民族问题是影响“一带一路”在南亚推进的重要因素。基于此，研究的主要问题是历史上印度、巴基斯坦等国对丝绸之路活动的影响，这些国家与中国接壤地区的跨界民族状况和边疆治理进程及发展趋势，及其对“一路一带”建设的对应政策和民间互动。重点研究内容是印度边疆治理的理论与实践，南亚跨界民族问题、边境冲突对地缘政治、区域合作的影响，以准确把握“一路一带”战略在南亚推进面临的形势与任务，提出相应的合作策略与思路。
　　东南亚中南半岛国家跨界民族及边疆治理问题研究
　　在我国推动的“一带一路”建设战略规划中，“中国－中南半岛国际经济合作走廊”既是“中国至东南亚、南亚、印度洋”方向丝绸之路经济带的桥梁，也是南下连接21世纪海上丝绸之路的纽带，从而使中南半岛地区成为“一带一路”建设陆海交汇的战略支点，具有十分重要的战略地位。中南半岛的缅甸、老挝、越南三国与中国接壤，漫长的边境线和众多跨界民族构成了特殊的地缘政治和地缘经济文化格局。研究需要解决的主要问题是缅甸、老挝、越南等中南半岛国家跨界民族与边疆治理问题的由来与发展，治理的传统模式与现实发展的经验探析及其对“一带一路”建设可能产生的影响；重点研究内容是从相关国家跨界民族与边疆问题的治理模式与基本要素分析，国际国内环境、相关政策发展变化进程、治理成效评估等入手，深入研究这些国家的相关经验并进行国际比较；探讨在“一带一路”框架下，中南半岛各国与中国毗邻的边疆民族地区如何在在国际合作、共同治理的背景下实现共同发展。
　　相关国家和地区跨界民族及边疆治理国际经验的比较研究
　　以“一带一路”建设的战略需求为出发点，对相关国家和地区跨界民族及边疆治理的经验进行全面系统的比较研究，包括治理理念、制度的比较，相关民族政策、治理策略和治理模式的比较，政策实施的内外环境条件、发展进程和治理绩效的比较研究，在国际经验比较的基础上，总结出可资我国借鉴与吸纳的经验和教训，探索世界跨界民族及边疆治理的内在规律，为新形势下中国制定、调整边疆民族政策和边疆治理方略提供更为坚实的参照物和事实基础，并就我国在“一带一路”战略框架下如何与周边国家共同治理跨界民族问题、边疆问题和建设命运共同体提出具有前瞻性、指导性的策略建议。