宁夏自发移民探析：存在问题与对策建议

飞翔 · 发表于: 2015-11-27 10:45:00

源自：中国民族报 : □ 范建荣

　　银川市西夏区兴泾镇十里镇村涝池组的自发移民面临二次搬迁的选择。图为兴泾镇政府建设的移民安居小区。资料图片
　　随着自发移民的规模日益扩大和周围社会的不断发展，自发移民自身存在的问题及其引发的社会问题也越来越多。其中既有自发移民者自身造成的问题，也有因当地政府管理缺失或不到位所造成的问题；既受到了经济方面因素的影响，也受到了社会方面因素的影响，有的问题甚至受到了民族宗教因素的影响。由于自发移民作为一种对国家、对个人均有益的社会现象，已经存在并将长期存在下去，因而在解决自发移民存在和引发的一些问题时，不仅要解决现有的自发移民的问题，而且要从长远出发，引导自发移民合理有序地进行发展。
　　自发移民存在问题
　　
　　一、自发移民自身存在的问题
　　
　　1.户口落实问题。在中国现行的户口制度下，户口状况不同，意味着其享受的权利和履行的义务是不同的。户口在农村与土地问题联系密切，在城市则与就业和上学机会紧紧挂钩。就笔者调研和访谈的结果来看，户口问题被自发移民列为第一大难题，同时也是自发移民认为政府解决得最不力的一个难题。对于自发移民来说，由于户口的非本地化，导致他们附着在户口上的经济权利和社会权利尽失。宁夏绝大多数自发移民都是通过租赁土地进行发展的。土地的出租者因为具有当地的户口因而获得了更多的收益：一方面是国家赋予的一切惠农政策，如种子、化肥、农药等方面的补贴；另一方面是收取租赁者的租金。而自发移民租用或借用当地人的土地，不仅要付出一定的经济代价，而且不能享受国家对于土地和农村、农民的各项优惠政策。此外，没有本地户口还引发出各种权利丧失的局面，如有些地区自发移民的孩子入学要交金额较高的择校费，大部分移民难以享受当地医疗、养老等社会保障，等等。可以说，户口问题已经成为自发移民日常生产生活和发展中面临的各种问题的根源所在。然而，由于地方行政管理部门权力有限，致使这一问题难以有所突破。
　　2.前期发展困难问题。自发移民从宁夏南部山区搬迁到北部川区，搬迁、购地、购房、购置生活用品、开展生产等各项开支几乎耗尽了他们所有的积蓄，相当一部分家庭甚至需要依靠亲友的借款才能支撑前期的搬迁成本。在迁入后的前几年，自发移民要面对陌生的外部环境、与原住地迥异的生产方式以及发展资金不足等诸多困难，再加上土地收入微薄、相关证件不全、自身信用度低、无人担保等原因，根本无法获得金融机构小额信贷的支持。这一时期如果无法获得政府、亲友的扶持或通过自身的努力付出，很多移民可能无法完成最终的安家落地，这极大地影响了自发移民的生活质量，甚至会产生重新返贫的问题。
　　3.收入来源问题。自发移民面临的最大问题，是由于户口没落实而得不到分得耕地的权利，特别是在城市近郊，因为城市化的建设造成耕地被占用，导致绝大部分自发移民无地可耕，只有在周边城市打工赚钱。然而自发移民由于受教育程度低、生产技能单一，只能在城市里从事采掘业、建筑业、加工制造业、商贸服务业等技能要求较低、相对不稳定的工作。工作的不稳定直接造成了自发移民收入不稳定。同时，由于没有耕地，无法外出务工的妇女及尚有劳动能力的老人只能待在家里，不仅造成了劳动力的浪费，甚至连日常所需的粮食和蔬菜都无法自给自足，这大大增加了自发移民的生活成本，也影响了自发移民的生活质量。
　　4.权益保障问题。由于户口问题难以解决，致使自发移民“人户分离”问题严重，进而导致了自发移民难以享受到迁入地政府以户口为基准提供的各项公共服务和惠民政策，如义务教育、医疗卫生、社会福利、民政救济等。而这些权益的保障是维持移民地区稳定的关键所在，近年来自发移民社区不断上访就是相关权益得不到保障所引发的。
　　5.地位边缘化问题。由于户口问题的限制，致使自发移民的地位处于边缘化态势。第一，经济方面的边缘化。由于国家的各项惠农政策是按土地数量进行补贴的，而各项利益的获得者只能是土地的实际拥有者，这使得土地的实际经营者──自发移民无法享受国家的各项惠农政策。第二，政治方面的边缘化。村民自治是农村居民行使各种政治权利的重要体现。作为社区重要建设者的自发移民，由于缺乏合法身份而无法行使自身拥有的各项权利，进而无法表达自身意愿；即使是在自发移民自治社区内，也由于管理的松散化、高压化而导致居民拥有的各种权利丧失。第三，社会保障的边缘化。由于社会保障是建立在户口基础之上的，致使自发移民无法便利地享受到统筹城乡居民基本医疗保险和社会养老保险等社会保障。虽然有的地区已允许自发移民参保，但一旦产生相关业务时，另眼相待之事时有发生。
　　6.二次搬迁问题。自发移民的聚居地往往是与政策移民相伴相生的，因而由于特殊原因所造成的二次移民现象将会越来越多。如城市边缘移民社区由于城市化进程加快，土地、房屋被征所造成的移民二次搬迁；再如，由于环境的变化，农村社区由于缺水被迫进行的移民二次搬迁。在笔者调研和访谈过程中，多数近郊型的自发移民表示，除了住房、户口、土地、子女上学、生产资金是他们生产生活面临的最大问题外，现在最令他们担心的，是耕地、住房用地被占用后不得不面临的二次搬迁问题。这一问题重点存在于银川市城市周边的自发移民社区，尤以西夏区兴泾镇十里铺村涝池组最为突出。这一地区周边的工业园区正处于迅速发展阶段，当地可数的耕地资源已处于规划范围之内。为解决区域内群众的住房问题，当地政府已在附近规划建设安居小区，不久的将来，这一地区的居民要面临二次搬迁问题。关于这一问题，自发移民普遍认为，在耕地、房屋补偿款方面，应对政策移民和自发移民一视同仁，在二次搬迁时应提供多种方案供自发移民选择。村民普遍反映搬迁费用太高，难以承受；大多数受访者表明最大的心愿是能分到几亩耕地，一来可以供给自家粮食的需求，二来可以解决外出打工的不稳定性问题，三来可以为因照顾家庭而不能出去打工的妇女找到创收生产之道。而提到安居小区这一问题，几乎所有受访者都表示比较担忧未来的生活，搬到安居小区意味着彻底脱离农业生产，出于对自身文化素质、生产技能的有限性考虑，他们认为靠不稳定的打工收入很难生活得更好，用他们的话讲就是：“住楼房样样要花钱，挣钱的机会又那么少，也不稳定。”有些自发移民甚至表示，不如政府发放一笔遣散费，他们可以继续移民到其他乡村，购买耕地，过以农业生产为主的生活。这给城市化建设及新农村发展提了一个新的问题，那就是如何使农村人口融入城市生活，这不仅仅是传统观念和生活惯性的问题，更重要的是如何提高农业人口的生产技能，使其在脱离土地后掌握生存的技能，找到一份较为稳定的工作继续生活下去。
　　7.过度自治问题。应该说，宁夏各级党委和政府对自发移民的问题是十分关注的，除了在自然灾害发生时给予人文关怀外，还针对自发移民进行了大量的调研工作。为了使自发移民社区能够有一个相对稳定的发展环境，一些政府在移民社区内部建立了一定形式的管理组织，目前在自发移民聚居区内也大都建立了管理站，归属当地村组管理。但自发移民社区内部的过度自治，导致很多问题难以解决。一方面，自发移民对政府提出了许多要求，包括合理的和不合理的，如户口问题、土地问题、生产用水问题、道路问题、农民变市民的问题、享受城市低保的问题等，希望政府给予他们更多的关怀。另一方面，当政府针对这些问题依法进行管理时，凡是涉及到自身切实利益的问题，如计划生育问题、出示相关证件问题、解决私搭乱建问题等，自发移民则百般阻挠，甚至出现了围攻群殴工作人员、集体围攻当地政府的现象。在进行全国第六次人口普查时，一些自发移民社区的工作难度非常大，后来不得已只好委托其迁出地政府进行普查登记。也就是说，自发移民一方面要求政府提供更多的帮助，另一方面又不愿意自觉遵守国家的相关法律法规。由于缺乏自发移民的理性配合，当地政府难以开展正常的工作，问题也迟迟得不到解决，于是自发移民的抱怨更多、意见更大。
　　二、自发移民引发的社会问题
　　1.计划生育问题。自发移民问题受到重视，最初源于自发移民居住地的计划生育部门对于这一群体进行计划生育管理时遇到的困难。由于自发移民绝大多数来自于宁夏南部山区，其户口一直未迁到迁入地，而宁夏南部山区与自发移民迁入地──宁夏北部川区的计划生育政策存在着较大的差别，致使自发移民迁入地开展计划生育工作的难度加大。具体说来，宁夏南部山区实行“两孩半”的政策，即一般家庭可以生两孩，允许双女户再生第三胎。而宁夏北部川区实行的是“两孩”政策。由于两地政策差异的存在，进而造成了迁入地计划生育难以管理的局面。
　　自发移民认为，只要符合户口所在地即宁夏南部山区的计划生育政策即可。但现行的计划生育管理实行居住地管理，即按迁入地居住地的“两孩”政策管理，这为自发移民迁入地区计划生育管理工作带来了很大的困扰。有部分自发移民正是借助“人户分离”的事实钻空子，有意识利用两头跑的方式逃避计划生育，当迁入地政府的计划生育人员对其进行管理时，就以户口不在此地为借口不接受管理，或者干脆以“打游击”的方式躲避管理和处罚。再加上自发移民多为回族群众，在开展计划生育工作时又遇到了民族风俗、宗教信仰等方面的问题，导致工作难以正常进行。管理的困难与人员流动的频繁性、宗教影响共同造成了自发移民地区的计划生育问题较为严重的事实。这些现象对本已开始遵守宁夏北部川区计划生育政策的育龄妇女造成一定的负面影响，进而使正常的计划生育工作难度加大。
　　2.社会治安问题。自发移民社区由于管理混乱，造成人员冗杂、社会关系复杂的局面。自发移民受教育程度普遍较低，调查显示，有97%的被调查者受教育程度为初中及以下，致富能力较差、生产技能单一；而近一半受访者已经不从事农业生产，特别是银川市周边的有些自发移民聚居地区，几乎家家无耕地，所有劳动力基本是进城务工，行业集中在建筑业、餐饮业、商贸物流业等，工作稳定性差，时间难以持续。这些原因造成了自发移民聚居区内闲散劳动力较多，并以年轻人居多。由于城乡之间存在着一定的贫富差距，为了达到“快速致富”的目的，有些人铤而走险，走上违法犯罪的道路，由此自发移民聚居区的社会治安问题就比较突出。问卷调查显示，有近一半的受访者认为本村的治安不好，具体表现在小偷小摸较多、不务正业者较多、赌博吸毒者较多等。当地政府也表示，自发移民地区的治安问题与其他村组相比的确存在较大差距，人员的流动性过强也为这个地区的管理带来了很大的困难。
　　3.生态环境问题。由于自发移民搬迁成本高，还不能像政策移民一样享有免费划拨的宅基地和耕地，有些自发移民为能在当地扎下根，选择在管理非常宽松的、无人居住的、易于开发但生态环境极其脆弱的地区自行开发土地来谋求生路，结果导致原本脆弱的生态环境问题进一步突出。当然，在现实生活中，也有一些包括当地居民、政策移民和自发移民在内的人，看到开垦荒山荒地无人管理，且又可以获取一定的利润，便加入到破坏生态环境的行列之中。
　　4.资源利用问题。自发移民的不断涌入，致使迁入地人均拥有的土地数量在不断地下降，进而引发了自发移民与当地原住居民为有限的资源利用而产生的矛盾。以土地资源为例，贺兰县某自发移民社区，人均土地在2000年时为2亩，到2005年时已下降到了1.6亩，而到2009年时人均只有1.2亩土地。笔者在调查中也发现，38%的受访者家庭无耕地，55%的家庭耕地来源为购买，人均耕地面积为0.86亩。其中，银川市西夏区兴泾镇十里铺村涝池组由于土地被征，几乎家家无耕地，移民主要以进城打工为生。同时，在当前我国以户籍管理为主要通道的情况下，无当地户籍的自发移民在子女受教育、医疗、社保等社会福利保障等方面无权就地享受。尤其是在子女受教育方面，被调查者普遍认为村办小学教育质量不高，为了使子女受到更好的教育，大多数家庭选择让孩子到教育质量更好的县级小学上学，而由于无当地户口，孩子上学还需要缴纳不菲的择校费，这成为很多家庭的负担。
　　5.二次搬迁后续问题。随着城市化进程和新农村建设进程的加快，有些自发移民社区面临着“二次搬迁”的选择，特别是城郊型自发移民社区尤为如此。要解决好自发移民二次搬迁问题，将是一项庞大的系统工程，需要大量资金的配合，既要解决住房问题，还要解决后续发展问题，这无疑给政府造成了巨大的压力。搬迁后，如果自发移民不能真正融入到城市生产生活中去，创收能力得不到提高，很可能在二次搬迁的聚居区形成新的贫民区，造成新的社会问题。更有甚者，这样的返贫结果还有可能带来自发移民的无序流动，造成新一轮社会问题。
　　6.协调管理问题。自发移民问题之所以越积越多、越积越严重，与迁出地、迁入地政府有一定关系。对于迁出地而言，自发移民越多越好，既可减轻环境压力、缓解人地矛盾，又可减轻政府扶贫的压力和管理压力，因而采取了一种放任自流的姿态。对于迁入地而言，采取了拒不接受自发移民的态度，又因无法阻止自发移民行为，只能任由其发展。尽管上级政府已经开始着手解决自发移民问题，但两地政府之间常常因为自发移民的数量、利益补偿等问题纠缠不休，导致此项工作进展缓慢、甚至毫无进展。
　　解决自发移民问题的对策建议
　　
　　解决自发移民自身存在的问题及其引发的社会问题，不仅需要自发移民做出积极的努力，而且还需要迁入地与迁出地政府积极配合，更需要宁夏回族自治区政府的大力关怀与支持，需要各部门之间的相互协调。
　　一、高度重视，形成合力解决机制
　　
　　主动走出生产生活条件极端艰苦、生态环境极其脆弱的山区、力图实现脱贫致富愿望的自发移民，不仅为迁出地、迁入地的发展作出了自己的贡献，而且也减轻了国家的扶贫负担。尽管自发移民在发展过程中存在着这样或那样的问题，但笔者认为，只要自发移民迁入地、迁出地两地政府及上级政府、乃至国家层面共同努力，问题就能迎刃而解。近年来，各级党委和政府对自发移民的问题非常重视，也做过多次调研，但终因诸多因素的影响始终未形成解决问题的方案。目前，涉及自发移民问题解决的利益相关者的各个方面，均应以“以人为本，全面协调可持续发展”的科学发展观为指导，急自发移民所急、想自发移民所想，力争尽快形成合力，为自发移民问题的彻底解决创造良好环境。
　　二、制定科学合理的解决方案
　　解决自发移民问题是一项非常复杂的系统工程，涉及到的利益主体之多也是问题难以解决的关键所在。因此，在制定方案时，应在大量细致调研的基础上，设计出一套既能解决自发移民自身及自发移民社区存在的问题，又能解决迁入地、迁出地因自发移民而产生的诸多问题。笔者建议按照“断根、入户、保障、发展”的总体思路，来解决现有自发移民的问题。
　　1.“断根”。自发移民在自愿的前提下或政府统一安排下，将自己在迁出地承包的土地交回所在地村委会，处置掉自己拥有的房产，并迁出全体家庭成员户口，放弃在迁出地与户口相关的各项权利。
　　2.“入户”。即迁入地有“条件”地接收自发移民。迁入地在自发移民“断根”的情况下，按照“区别对待，分类管理”的原则，解决自发移民的户口问题。其中凡属宁夏南部山区各县（区）的自发移民，已在迁入地安家，拥有一定数量的土地，符合计划生育政策者，就准予落户；凡属宁夏南部山区各县（区）的自发移民已在迁入地安家，拥有一定数量的土地，不符合计划生育政策者，只要按照规定缴纳社会抚养费后，就准予落户；凡属宁夏境外的自发移民，已在迁入地安家，拥有一定数量的土地，符合计划生育政策者，只要缴纳相应的资源占用费后，就准予落户。
　　3.“保障”。即及时兑现自发移民的各种社会保障和相关利益。迁入地在接收自发移民的户口时，尽快移交或重新办理各类社会保障手续，如医疗保险、养老保险、各种特殊人群的生活保障等；同时，应兑现不同的利益主体应该享有的政策待遇。
　　4.“发展”。即加大对自发移民社区的各项投入，包括增加基础设施建设投资，改善自发移民生产生活环境；发展基础教育和职业教育，提高移民综合素质和致富能力等。
　　三、积极筹措所需资金
　　
　　自发移民问题迟迟未能解决的一个重要原因就在于，各级政府面对庞大的资金需求而难以为继。因此，要解决自发移民问题，就必须突破资金这一瓶颈。笔者建议：
　　1.把“自发移民”纳入“生态移民”范畴。充分利用新一轮生态移民工程解决自发移民所需资金，即把自发移民纳入生态移民范畴，对其住房及迁入地基础设施建设进行一次性补贴。
　　2.实行“差额补贴”对接自发移民的各种社会保障。自发移民在办理迁入地户口手续后，就将医疗保险、养老保险等转入迁入地，对地区之间的保障差额由政府一次性补齐，迁入地接收后，各种保障按迁入地办法办理。
　　3.财政确保特殊群体社保资金。各种特殊群体的社会保障所需资金，统一由自治区财政或国家财政负担，以减轻这些移民的忧虑，改善他们的生活质量。
　　4.自发移民迁出地补贴。自发移民到迁入地后所需的其他资金，由迁入地和迁出地合理分担。如，迁入地每接收一名自发移民，迁出地应向迁入地提供每人1万元的经费。
　　四、加大移民社区教育力度
　　
　　包括政策移民与自发移民在内，宁夏移民综合素质总体偏低，是移民地区发展缓慢的一个重要原因，也是移民地区问题较多的一个重要原因。移民教育是一个庞大的系统工程，目前应突出以下几方面的教育：
　　1.加大法制教育。围绕移民地区的突出问题，采用宣传册、公开栏、村广播、文艺节目等群众喜闻乐见的方式，进行有针对性的法制教育，如宣传《土地法》、《计划生育法》、《村民委员会组织法》。在增强广大群众知法、懂法、守法观念的同时，提高其运用法律维护自身权益的意识和能力。
　　2.提高致富能力。在不断巩固九年义务教育成果、提高群众文化素质的同时，加强移民地区的职业教育，提高劳动力的技能水平和致富能力。一方面，广泛开展农业种植和养殖技能的培训，尤其是菌草、枸杞、葡萄、肉牛、滩羊等特色农产品的科学种植和养殖技能，以稳步增加农业种植和养殖的收入。另一方面，加强职业技能培训。根据不同区域、不同行业、不同对象的要求，设置与市场需求相适应的专业培训，以提高转移劳动力的技能和就业率。如加强挖掘机、电焊工、建筑业各种作业、工种等方面的技能培训，提高自发移民的务工技能和获取更高报酬的能力。
　　五、妥善解决自发移民二次搬迁问题
　　
　　受生态环境恶化、城市化步伐加快、对高收入的追求等因素的影响，一部分自发移民面临着“二次搬迁”的选择。无论是“‘农民’变‘市民’方案”、还是“二次集体搬迁方案”，甚或“二次自发搬迁方案”，都存在诸多问题。解决好自发移民二次搬迁问题，将是促进自发移民实现可持续发展的必然选择。
　　笔者认为，作为与政策移民相伴而生的自发移民，其二次搬迁问题的解决应与政策移民享有同等待遇，同时，按照“断根、入户、保障、发展”的思路予以彻底解决。当然，在具体实施过程中，应对这部分移民做耐心细致的工作，解除其到新的移民社区发展的后顾之忧，为其今后的发展奠定良好的基础。
　　六、引导自发移民合理有序流动
　　
　　自发移民的行为，从个体来讲是理性的，但从其群体来讲却具有一定的盲目性和无序性。作为“成本低、较稳定”且对社会有着进步意义的自发移民，绝对不能采取压制、阻止的方法限制其发展，而需要积极地引导。科学合理的引导不仅能促进自发移民有序高效地迁移，还可以避免各种矛盾的出现和和谐社会的构建。
　　1.高度重视，加强领导。各级政府要正确认识自发移民形成的原因、对迁出地和迁入地的积极和消极影响，高度重视对自发移民的管理。建议成立“宁夏自发移民联络管理办公室”，作为自治区政府负责自发移民发展规划、移民组织搬迁、监督政策落实的常设机构，并赋予其综合协调、统一规划、政策落实、监督检查等职能，以有效整合各部门的资金和资源，共同做好自发移民的开发管理工作。
　　2.合理确定移民区的布局和规模。第一，合理选址。充分利用国有农（林）场、荒弃农地、国有企业废弃的生活基地，或者依据宁夏打造黄河金岸城市经济带、宁东能源基地等重大建设项目和发展战略，来做好自发移民的选址布局，增强二次移民的发展潜力。第二，科学确定规模。根据拟确定的迁入地的生态承载能力来合理确定移民的规模，这样做不仅可以减少自发移民的无序无限度流入，还可以在一定程度上有效地保护环境，维持人与自然的和谐发展。
　　3.探索定向迁移。鉴于自发移民的积极作用和其具有的盲目无序迁移所带来的诸多问题，建议实行迁出地与迁入地管理部门之间在自发移民迁入前的信息沟通，即自发移民提出申请，并了解迁入地在土地、计划生育、创业等方面的政策，而拟迁入地的管理部门根据自身的生态负荷和环境承载能力等要素来决定是否批准自发移民的迁入。这样做不仅可以解决自发移民流动的盲目性，以及其迁入后的户口、土地等方面的后顾之忧，还可缓解迁入地政府对自发移民管理的尴尬和无奈。
　　【本文为国家社科基金西部项目“生态移民战略与区域协调发展的社会学研究──以宁夏为例”（项目号：12XsH021）的阶段性成果。】

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[少数民族] 宁夏自发移民探析：存在问题与对策建议