坚定不移坚持和完善民族区域自治制度

源自：中国民族报  : □ 董 强  金炳镐

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　　民族区域自治是中国共产党的伟大创举，几代中央领导集体都十分重视坚持和完善民族区域自治制度。在新形势下，以习近平同志为总书记的党中央多次强调我国是统一的多民族国家这一基本国情，并根据新的时代特点，创新和发展了民族区域自治理论和政策。
　　一、民族区域自治是维护国家统一的重要政治制度
　　（一）我国历史上有对少数民族和民族地区“因俗而治”的传统
　　中国历朝历代都高度重视民族事务治理，在民族事务治理观念上，既强调天下一统，又强调因俗而治。这种维护一统而又重视差别的治理观念，对中华民族的形成和发展至关重要。先秦时期提出“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”的治理理念，强调的是作为掌握政权的统治阶级，在对少数民族和民族地区进行治理时，应沿袭或顺应民族地区被统治者的宗教信仰，而不强行改变他们的习俗；将政令合并统一于统治者手上，但不变更他们原有的传统生产方式、生活方式和风俗习惯。这种治理理念传承了数千年并逐渐成为中华各民族的精神共识。以清朝为例，雍正时期曾明确指出，对边疆统治要“从俗从宜”、“各安其习”；乾隆时期也强调“从俗从宜，不易其俗”。
　　（二）国家统一是我国民族区域自治遵循和体现的基本原则
　　2014年召开的中央民族工作会议指出，全党要牢记我国是统一的多民族国家这一基本国情，坚持把维护民族团结和国家统一作为各民族最高利益。国家统一是实现中华民族伟大复兴不可或缺的历史前提和基本保证。国家统一是各族人民的最高利益，是我国各族人民的共同愿望。鸦 片战争以来，中华民族饱受列强欺凌，一步步坠入半殖民地半封建社会的苦难深渊。各民族前仆后继、浴血奋战，进行了轰轰烈烈的反抗帝国主义侵略斗争。抗日战争以来，中华民族万众一心，众志成城，抵御外侮，显示了中华民族的觉醒和民族团结的巨大力量。新中国成立后，中华民族实现了人民当家作主，以崭新面貌屹立于世界民族之林。特别是改革开放以来，国家统一为各民族共同团结进步、共同繁荣发展提供了可靠的保障。历史和现实都表明：国家统一是中华民族的最高利益。
　　（三）民族区域自治是现实条件下维护国家统一的正确选择
　　多民族是我国的一大特色，也是新时期我国加快发展的有利因素。各民族的大一统，各民族多元一体，是老祖宗留给我们的一笔重要财富，也是我们国家的重要优势。在社会主义大家庭里，各族人民都成为国家真正的主人，都平等享有当家作主的权利。从地理空间来看，我国的民族居住格局呈现“大散居、小聚居、交错居住”的特点；从民族成分构成来看，我国是由56个民族共同缔造的多民族国家；从历史进程来看，我国实行的民族区域自治是对历朝历代民族政策的借鉴；从政治制度层面来看，民族区域自治是我国的一项基本政治制度。在2014年召开的中央民族工作会议上，习近平总书记集中阐述了八个问题，其中之一就是深刻阐明“民族区域自治是我国一大基本政治制度”。
　　二、民族区域自治是实现民族平等的重要政治制度
　　（一）民族平等是我国民族区域自治遵循和体现的基本原则
　　在现代社会里，平等已经成为人们普遍信奉和追求的价值标准，成为国际法中的一项基本权利，并且得到国际社会的普遍认可。马克思主义民族平等思想是对资产阶级民族平等思想进行批判性根本改造的产物。新中国民族平等的主张直接来源于马克思主义的民族平等观。一是作为权利主体的各民族不论人口多少、经济社会发展程度高低、风俗习惯异同，都在社会生活的一切方面，同等地依法享有相同的权利，履行相同的义务，具有同等的社会地位；二是作为法律客体的各民族的权利和义务都受到同等对待和保护；三是在社会生活中对少数民族的权利在一些方面实行特殊保护，特别是在发展方面给予特殊帮助。
　　随着社会的进步、时代的变迁，民族平等的内涵也被赋予更多的内容，涵盖民族间的经济、政治、文化、社会等领域，在达成度上，也包含民族间事实上的平等。我国宪法规定：“中华人民共和国各民族一律平等。”国家保障各少数民族的合法的权利和权益，维护和发展平等、团结、互助和谐的社会主义民族关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。
　　（二）民族区域自治保障少数民族自主管理本民族内部事务
　　在我国少数民族权利保障的理论架构和社会主义实践中，既存在整个人类社会所追求的共性内容，也符合我国中国特色社会主义统一多民族的个性内容，体现了共性和个性的统一。少数民族作为在人口数量上不占优势的特殊群体，应该同“多数人”一样享受各项平等的权利。少数民族平等权利的实现，有赖于少数民族自主管理本民族内部事务的实现程度。民族区域自治制度的实行，为少数民族自主管理本民族的内部事务提供了保障。在民族自治地方，依据本民族、本地区的情况和特点，依照有关法律自主地管理本民族、本地区的内部事务。自治机关的自治权，是国家根据统一和自治的原则赋予民族自治地方的权利，也是自治民族根据平等自治原则享有的权利。自治权不仅包括管理本民族内部事务的权利，也包括管理本地区事务的权利。我国在确保国家法令和政令实施的基础上，我国的民族区域自治制度又依法保障了自治地方行使自治权，给予自治地方特殊支持，解决好自治地方的特殊问题。
　　（三）民族区域自治保证各民族在政治上的平等地位和权利
　　民族区域自治制度是有中国特色的政治制度的重要组成部分。宪法作为我国的根本大法，明确赋予了少数民族平等参与国家事务的管理权利，也同时赋予管理民族自治地方本民族、本地区内部事务的权利。民族区域自治法是保障建立民族自治地方的少数民族管理本民族内部事务的自治权的基本法。为确实保障少数民族平等参与国家事务管理的真正实现，宪法和民族区域自治法对于民族自治地方人民代表大会主任或者副主任的人选，均明确必须由实行区域自治的民族的公民担任；民族自治地方的行政领导也必须由实行区域自治的民族的公民担任。民族自治地方的自治机关在行使地方国家机关职权的同时，要遵循在国家统一领导下的前提，在民族自治地方经济社会发展、民族文化传承、民族教育、民族体育卫生、民族自治地方条例立法等诸多关系民族自治地方民生的领域享有广泛的自治权。为保障居住在本民族自治地方以外或未实行区域自治的少数民族也能享有管理本民族内部事务的自主权，实现更大范围的少数民族享有自治权利，国家还建立了民族乡，作为我国三级自治地方以外的补充形式。
　　三、民族区域自治是维护民族团结的重要政治制度
　　（一）民族团结是我国民族区域自治遵循和体现的基本原则
　　民族团结，是指不同民族为了共同的利益和目标在自愿和平等的基础上的联合，是马克思主义处理民族问题的根本原则之一，是我国社会主义新型民族关系的本质特征之一。2014年召开的中央民族工作会议指出：“民族团结是我国各族人民的生命线。”这一论述是基于对古今中外正反两方面的情况作出深刻剖析后得出的重要论断，也是对当前我国民族团结进步事业面临新形势作出正确判断后发出的重要警示。
　　实行民族区域自治，正是着眼于增进自治地方内各民族的团结，增进整个中华民族的团结，有利于达成国家最高利益和各民族根本利益的统一。“目前我国共有三级民族自治地方155个。在55个少数民族中，有44个少数民族都建立了自治地方，实行民族区域自治的少数民族人口占少数民族总人口的71%，民族自治地方面积占全国总面积的64%。我国还建立了1000多个民族乡，作为民族区域自治的重要补充形式。”实行民族区域自治有利于实行自治的民族平等地享有治理国家事务的权利，从而有利于民族团结。
　　（二）实行民族区域自治有利于增强自治地方内各民族团结
　　在民族自治地方内一起生产和生活的不同民族，在新时期新阶段，特别是在互联网时代背景下，相互之间的交往交流更为频繁和密切。在社会发展进步的总进程中，人们是以不断追求更高质量的生存和生活水平为目标的。特别是在不同民族所创造的生存方式比较中，随着民族间交往、交流关系的不断深入和扩大，各族人民更倾向于选择更有益于自身的方式，这种交往差异会产生民族间对规则的歧义与交往结果的不同满足程度，也会导致民族间的矛盾和冲突。实行民族区域自治，由实行自治的民族管理本地区、本民族内部事务，通过对于地区内的不同民族的管理，保证了自治地方内各民族依法行使当家作主的平等地位，有利于发挥民族地区的区位优势和资源优势，凝聚各民族的力量，实现少数民族和民族地区的跨越式发展，促进民族自治地方的繁荣发展，加强民族团结，巩固祖国统一。因此，实行民族区域自治有利于增强自治地方内各民族的团结。
　　（三）实行民族区域自治有利于增进整个中华民族的大团结
　　民族区域自治是我国的一项基本政治制度，是中国特色社会主义制度体系的重要组成部分。中国共产党这一创举是对马克思主义解决民族问题方式的继承和创新性发展，也是对中国历史上“大一统”下“因俗而治”政治传统的借鉴和自觉超越。我国实行民族区域自治的实践证明，民族区域自治制度既顺应历史的发展规律，也是对历史上民族事务治理的经验借鉴。同时，我国多民族国家的基本国情也决定了必须顺应民意才能显示社会主义制度的优越性，实现国家集中统一和民族区域自治的有机结合。这种统一的有机结合，既维护了国家的集中统一，也保障了民族自治地方的政治权利实现，这极利于促进国家的统一和整个中华民族的大团结。
　　四、民族区域自治是促进各民族共同繁荣发展的重要政治制度
　　（一）发展繁荣是我国民族区域自治遵循和体现的基本原则
　　社会的发展决定民族的发展，加快民族自治地方经济社会的全面发展，实现五位一体的发展目标，促进各民族共同繁荣发展，是实行民族区域自治的根本目的之一，也是体现民族区域自治制度优越性的重要标志。实行民族区域自治，不仅有利于贯彻实施党和国家总的方针政策与民族地区的实际相结合，因地制宜地推进少数民族和民族地区的改革发展，而且为我国制定和完善区域发展扶持政策提供了重要依据和载体。因此，在少数民族和民族地区发展中，坚持可持续发展战略、科教兴国战略、西部大开发战略、“一带一路”战略等，都是为了少数民族和民族地区后发赶超，实现跨越式发展，实现各民族的共同繁荣发展。
　　（二）民族区域自治体现了我国社会主义的本质论和发展观
　　2014年召开的中央民族工作会议指出，落实民族区域自治制度，关键是帮助民族自治地方发展经济、改善民生。这一论断表明了落实民族区域自治制度的核心任务，彰显了党和国家推动少数民族和民族地区加快发展的根本立场，是社会主义本质要求在民族工作上的具体体现。社会主义发展观目前表现为科学发展观和“五大发展”的理念，这是中国特色社会主义建设丰富实践基础上的理论创新，也是社会发展和变革的先导理论。习近平总书记在2014年召开的中央民族工作会议上指出：“促进区域协调发展，实现各民族共同繁荣进步，是实现中国梦的重要基础。”习近平总书记又在党的十八届五中全会上提出创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念，为实现两个一百年目标提出新的战略布局。总之，民族区域自治的贯彻实施，一方面充分体现了我国社会主义本质论和发展观；另一方面为少数民族和民族地区进一步解放和发展生产力，实现共同富裕，实现可持续发展提供了保障。
　　（三）民族区域自治为各民族共同繁荣发展提供了制度保障
　　新中国的民族政策是各民族共同繁荣发展的重要保障。民族区域自治政策，是中国共产党把马列主义民族理论与中国民族和民族问题的实际相结合解决中国国内民族问题的基本政策，是我国的一项重要的政治制度，也是具有中国特色的解决中国民族问题的基本形式。无论是发达地区对口支援体制、国家扶贫攻坚、西部大开发战略，还是“一带一路”战略，都是把民族自治地方作为重点，目标都是加快民族自治地方经济社会实现新常态下的加速发展，形成各民族互助共赢、共同发展、共同进步、共同繁荣的良好局面。
　　五、民族区域自治是促进各民族和谐民族关系的重要政治制度
　　（一）民族区域自治为构建和谐民族关系提供了政治保障
　　民族和谐是我国社会主义民族关系中加入的新要素，是我国社会主义新型民族关系的本质特征之一，它也是建设社会主义和谐社会的必要前提和重要内容。新世纪新阶段，对于我们统一的多民族国家来讲，民族关系是一个关系到社会主义事业成败和国家安危的重大问题。民族关系和和谐社会是互为条件、相互联系、相互影响和相互制约的。我国实行民族区域自治制度，对于保障各民族权益保障，特别是少数民族的平等地位和平等权利保障至关重要，有利于减少或缓解民族利益和民族权益方面的矛盾，有利于民族和谐，也有利于社会和谐，有利于构建和谐社会。
　　（二）民族区域自治为构建和谐民族关系营造了社会环境
　　我国已经进入全面深化改革的攻坚期和深水区，社会体制的转轨、社会阶层的分化、社会结构的变动、利益结构的调整、思想观念的解放，既为民族自治地方带来发展的机遇，同时也带来严峻的挑战。新形势下，在党的坚强领导下，适应新常态下的发展，构建社会主义和谐社会是摆在我们面前的一项崭新的课题。和谐的民族关系需要有和谐的环境氛围，需要各民族和而不同、和睦相处。首先，要保证好各民族的政治权利，让各民族真正成为国家的主人，能够平等地参与国家和社会的管理。其次，要保障少数民族经济发展的平等权利，兼顾利益的平衡。
　　（三）民族区域自治为构建和谐民族关系提供了制度规范
　　民族区域自治制度为调节和促进民族自治地方内自治民族与非自治民族、少数民族与汉族的关系、少数民族与少数民族的关系提供了制度规范。在民族地区要构建和谐民族关系就要发展和完善民族区域自治制度。在民族自治地方，和谐民族关系的构建、经济社会事业的发展，要坚持统一和自治相结合、民族因素和区域因素相结合。做到这“两个结合”，核心要义是把维护国家统一和民族团结放在第一位，才有可能为构建和谐民族关系提供制度和法律等方面的规范。
　　【本文系国家民委民族问题研究2015年项目“习近平民族工作思想研究”（2015-GM-173）中期研究成果。】