中央“援藏机制”的形成、发展、完善与运用

源自：中国知网  : 贺新元

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　　导语：
　　自和平解放始，党和国家就一直在积极探索支援帮助西藏发展的方法与途径。改革开放以来，在前期探索基础上，中央以“西藏工作座谈会”方式不断推进“援藏机制”的形成、发展、完善与运用。从第一次西藏工作座谈会提出的“中央关心西藏、全国支援西藏”口号，到第二次西藏工作座谈会拉开全国支援西藏的行动序幕，到第三次西藏工作座谈会提出“分片负责、对口支援、定期轮换”的援藏工作机制，再到第四次西藏工作座谈会把西藏所有县( 市、区) 纳入对口支援范围，实现对口支援西藏的全覆盖，中央关心、全国支援西藏的“援藏机制”最终得以基本成型。第五次西藏工作座谈会对成型化的“援藏机制”再次进行深化、完善并且运用到其他藏区及边疆民族地区，向世人展示出中国共产党是如何立足于各民族真正平等，帮助各民族共同繁荣发展。
　　以毛泽东为核心的第一代中央领导集体从人民解放军进军西藏开始，经西藏民主改革、西藏社会主义改造、“文化大革命”重要历史时期，对支援帮助西藏发展的工作机制进行了积极探索( 1951年至 1978年)。[1]在此基础上，随着世情、国情、党情和区情的变化，“援藏机制”经历了以邓小平为核心的第二代中央领导集体的初步形成期( 1978年至 1989年)、以江泽民为核心的第三代中央领导集体的基本成型期( 1989年至 2002年) 及以胡锦涛为总书记的第四代中央领导集体的完善运用期( 2002年至 2012年)。本文拟从政策与实践层面，对改革开放以来中央“援藏机制”的形成、发展、完善与运用进行梳理与分析，向世人展示中国共产党是如何立足于各民族真正平等，通过共同团结奋斗、共同繁荣发展，以促使各民族之间在日益深化的交往交流交融过程中，实现最终的民族自觉融合。

一：“援藏机制”初步形成于以邓小平为核心的第二代中央领导集体时期( 1978 ～1989年)
　　邓小平在 1987年 6月会见美国前总统卡特时，高度概括了中央政府对西藏政策的本质，他说：“我们对西藏的政策是真正立足于民族平等”，对西藏政策绩效的评价“关键是看怎样对西藏人民有利，怎样才能使西藏发展起来，在中国四个现代化建设中走进前列。”[2]这是中央首次对西藏特殊政策原则、目的与评价标准的全面而明确的阐述。因此，中央在西藏的政策可狭义地概括为“援藏政策”，“援藏政策”的实施途径与工作方法可归纳为“援藏机制”。
　　以邓小平为核心的第二代中央领导集体在以毛泽东为核心的第一代中央领导集体积极探索的基础上对原有政策与内容进行了深化与延伸。这一时期的援藏政策及工作内容主要是围绕中央召开的两次西藏工作座谈会而展开。援藏政策与措施的内容集中体现在：通过对口性工程项目援藏为西藏经济社会快速发展建设良好的基础设施; 通过对口性教育援藏培养干部与技术人才; 通过自愿与选派应届毕业生建设西藏; 通过逐年加大财政转移支付政策与力度解决西藏财政困难等方面。
　　(一) 加大实施项目援藏力度，为西藏建设基础设施和提供技术协作
　　为早日改变西藏基础设施的落后面貌，中央组织相关部门和省市，为西藏建立相应的对口支援关系和提供一批基础设施建设项目。1978年 1月 23日，为实现西藏农业机械化，国务院农业机械化领导小组召集有关部委和西藏、四川、江苏三省区负责同志座谈，达成了由黑龙江、四川、江苏三省对口支援西藏的具体协议，内容包括农业机械提供与农机修造厂援建、农业技术人员代培与农机学校或培训班建设等。[3]
　　1980年 3月中央召开第一次西藏工作座谈会，提出“中央关心西藏，全国支援西藏”的口号，要求中央各部门、全国各有关地方和单位，根据西藏特殊需要，在物质、资金、技术和人才方面给予积极支援，特别是经济、文教、卫生等部门要制定长远援藏规划和年度计划。4月 7日，中央在转发《西藏工作座谈会纪要》( 以下简称《纪要》) 通知中强调：“全国各有关地方和单位都要根据上级的指示，认真做好支援西藏的工作。要注意关心和照顾进藏干部和职工的家属子女，帮助他们解决某些实际困难; 对调回内地的进藏干部和职工，要妥善安排和解决好他们的工作、学习、疗养和生活等问题”，要求“中央各部门和各省、市、自治区，对于《纪要》中提到的和自己工作有关的问题，要专门研究，制定措施，抓紧解决。并将落实情况上报中央。”[4]这是在前期积极探索基础上第一次明确提出援藏方针，第一次从政治高度明确援藏任务。
　　1983年 8月，国务院作出“在坚持全国支援西藏的方针下，由四川、浙江、上海、天津四省( 市) 重点对口支援西藏”的决定。10月24日，西藏自治区党政负责同志和国家计委、国家经委、国家民委、中央统战部、四川省、浙江省、上海市、天津市的负责同志组成的对口支援西藏代表团在拉萨举行会谈，双方对支援西藏建设项目和经济技术协作问题作了认真讨论，确定建立 10 个对口支援单位，落实了 50多个对口支援和合作项目。[5]其中，上海承担 15 个援藏项目，天津承担 10个援藏项目，浙江承担 7 个援藏项目。随后，又增加北京、江苏、陕西三省市的对口支援项目。与此同时，西藏同 7 个省市既确立项目的对口支援与协作关系，又建立了市与市、部门与部门、企业与企业之间牢固协作的新型协作关系。这是针对当时西藏经济建设和社会发展的主要问题，有重点、有步骤地加强西藏经济社会的基础设施建设而采取的支援政策。
　　特别是在 1984年中央第二次西藏工作座谈会上，为庆祝西藏自治区成立 20 周年，确定了由北京、上海、四川、广东等 9 省市帮助西藏建设涉及能源、交通、建材、饲料加工、商业、教育、文体、卫生、市政和旅游设施等10 个领域的“金钥匙计划”43 项工程，总投资 4.8亿元人民币。在中央各部委和 9 省市的相互配合、协调与支持下，43 项工程除一项停建和两项缓建外，其余 40 项工程均在不到两年的时间内建成交付使用，为西藏自治区成立 20 周年献上了一份珍贵的贺礼。
　　为贯彻第二次西藏工作座谈会精神，中央行业部门也在逐渐加大帮助改善西藏基础设施的措施与力度。如，国家邮电部自 1986年 8月开始先后 4 次派出邮电规划研究院专家，帮助西藏完成自治区及拉萨市 1986年至2000年的邮电通信和市内电话网规划。国家民航部门从 1984年至 1986年，先后两次对贡嘎机场跑道进行整修，新建停机坪 2万多平方米，扩建候机楼 1500 平方米，建成6000多平方米的机场宾馆; 1988年，国家投资 2.68亿元对贡嘎机场进行大规模扩建，使机场建设达到 4E 级标准，具备起降世界上任何客机的能力。[6]
　　( 二) 积极探索人才援藏形式，为西藏快速发展选派干部与代培各类人才
　　随着改革开放的深入，为解决西藏发展对人才越来越大的需求，中央采用选派与志愿相结合方式选送应届大学生进藏建设西藏。1978年 9月，四川省 12 所高等院校 260多名应届毕业生赴藏支援西藏建设。1979年 3、4月，甘肃、陕西、河南、山西等省选派的1200 名大中专毕业生进藏到西藏从事农牧业科技工作; 5月 3日，全国 1000多名大专院校毕业生志愿报名来藏工作。1980年 7月，内地各大专院校选派 144 名毕业生进藏，进行为期 8年的援藏工作; 10月，14 个省市的 517 名援藏教师陆续到达西藏。1982年10月，全国各地共有 110 名应届大学毕业生( 包括一名研究生) 自愿来藏工作。1983年7月，内地各大中专院校选派了 30多名毕业生到山南地区工作; 8月 3日，中共中央组织部、劳动人事部发出《关于为西藏选派专业技术干部的通知》，要求中央和国家机关各部委干部人事部门，各省、市、自治区党委组织部，省、市、自治区劳动人事厅( 局)，根据从严掌握，坚持少而精的原则，为西藏自治区对口选派一批专业技术干部; 8月 3日，湖南师范学院 46 名应届毕业生奔赴西藏; 8月 26日，470多名大专院校毕业生从各省前来西藏参加建设。
　　二是探索干部“轮换进藏”方式。干部“轮换进藏”从 1979年开始实行。1979年 8月 22日，中央组织部和人事部贯彻中央人才援藏的方略，采取长短结合的办法，从 19 个省、市和 9 个中央国家机关抽调 3092 名党政干部进藏，时任聊城地委宣传部副部长的孔繁森就是其中一员( 他先后两次援藏，两次共计近 10年时间)。[7]1988年 10月 11日，为促进西藏经济建设事业的发展，中央下发《关于为西藏选派干部的通知》，中央组织部、国家人事部决定，从北京、天津、河北等14 个省市和国务院选派 400多名党政干部和专业技术干部进藏工作，并规定专业技术干部在藏工作的时间为 3年，党政干部在藏工作的时间为 5年。[8]同时，中央高度关心援藏干部及其家属，为了能使援藏干部安心在西藏工作，要求“有关地区或部门的党组织一定要关心爱护这些干部。西藏自治区要根据他们的特长，妥善安排他们的工作，充分发挥他们的作用。中央国家机关有关部委，内地和沿海有关省、市的党组织要照顾好他们的家属，解除他们的后顾之忧。”[9]
　　三是利用内地教育资源，根据西藏需要为其代培各类人才。1978年4月29日，国家农林部委托河北、辽宁、吉林、黑龙江四省部分农机院校，为西藏培训的第一批193 名农机技术人员毕业返回西藏; 8月3日，西北农学院举办西藏农机学员培训班，为西藏培养了50名农机员。1979年4月6日，西南师范学院和河南省开封师范学院为西藏代招代培的54名中文系毕业生返回西藏参加建设; 5月26日，在西南农学院大力支持下，西藏一批农业领导干部进入西南农学院学习。1980年7月23日，哈尔滨医科大学为西藏培养的第一批公共卫生专业31名藏族学生毕业回西藏工作; 10月11日，中央政法干校①为西藏培养的第八期西藏班100名藏族学员毕业返回西藏工作。1983年7月29日，中国企业管理成都培训中心与西藏签订协议：自1984年起，每年为西藏培训 130 名高中级企业管理干部。1984年11月28日，卫生部在重庆召开卫生系统支援西藏协商会议，会议决定：卫生部直属单位和北京等15个省市的卫生部门将对西藏医疗卫生方面的人才培养、藏医藏药的发展、医疗防疫等工作进行大规模的对口支援。
　　( 三) 积极探索教育智力援藏途径，帮助推动西藏教育事业发展
　　途径主要集中在以下几个方面：一是继续帮助西藏本土建设学校，②以形成完备的教育体系。1977年，全国恢复高考以后，经国务院批准，西藏于 1978年相继成立西藏医学院和西藏农牧学院; 1983年 4月 24日，在拉萨筹建西藏第一所综合性大学──西藏大学，1985年，在西藏师范学院的基础上成立了西藏大学，随后又创办了西藏藏医学院。至此，西藏高等教育体系初步形成。[10]
　　二是在内地创办西藏中学和西藏班，为西藏建设培养各级各类人才打好基础。为贯彻落实第二次西藏工作座谈会上提出的大力发展西藏教育的政策，1984年，国家教育部、国家计委发出《关于落实中央〈关于在内地为西藏办学培养人才〉指示③的通知》，在 19个省市开设西藏学校或西藏班。1985年 4月 10日，中央发文决定：1、在上海、天津、辽宁、河北、山东、江苏、陕西、湖北、重庆、安徽、山西、湖南、浙江、江西、云南等 16 个省市的学校中增办西藏初中班，从1985年9月起，每年共招收藏族小学毕业生1300名; 2、由北京、成都、兰州 3 市各为西藏办1所中学，从1986年起，每年各招收藏族学生100名; 3、关于办学基本建设资金问题，国家共拨款投资3000万元。[11]据西藏自治区教科委中小学教育处统计：从 1985年起到 1989年止，16 个省、市西藏初中班共招收了 5250 名藏族学生，北京、成都办的西藏中学从 1987年起也开始招收藏族学生。[12]1987年9月10日至14日，国务院在京召开第二次援藏工作会议。会议提出，大量培养西藏建设所需要的各级各类人才，首先要立足于办好西藏本地的教育事业，进一步明确办学的指导思想和发展教育的方针; 采取更有效的措施，进一步做好全国智力援助西藏工作。到 1988年，内地西藏初中班累计招收学生已达 5230 人。[13]
　　三是对农牧区中小学生实行“三包”特殊优惠政策。中央规定，从 1985年开始，西藏在农牧区实行以寄宿制为主的中小学校办学模式，并对义务教育阶段的农牧民子女实行包吃、包住、包学习费用的“三包”政策，并对“三包”制定一定的经费标准。①
　　( 四) 继续深化财政经济援助方式，帮助解决西藏本级财政经济困难
　　为了推进西藏经济社会快速发展，中央给予西藏的财政经济政策越来越优惠。中央决定对西藏财政补助从1980年起以1979年财政收支预算执行数为基础，确定定额补助数额为4.96亿元，以后每年递增10%，一直延续到 1986年。[14]1987年中央调整政策，决定取消对民族地区财政补助的递增政策，实行定额补助，1989年西藏定额补助基数为8.9785亿元。中央还决定从1980年开始对西藏农业、牧业和手工业5年内实行免征免派购; ②对农畜产品实行计划加价收购，销价不变，差价亏损由国家财政补贴和扶贫救济等; 中国人民银行西藏分行决定，从10月1日起，3年内对西藏农牧业、手工业贷款实行免息政策。1980年至 1986年，中央对西藏的财力补助总计达到99.63亿元。[15]
　　中央对西藏的积极财政优惠政策，为西藏从容地制定经济社会发展政策提供了坚实的经济后盾。在中央总体供给的总政策原则下，中央的援藏政策、途径与方法越来越具体化、长期化与稳固化，在朝着“机制化”方向发展。

二：“援藏机制”基本定型于以江泽民为核心的第三代中央领导集体时期( 1989 ～2002年)
　　在第一、二次西藏工作座谈会精神与政策的推动下，西藏的政治、经济、社会、文化等各个方面都取得一定发展。但区内分裂主义和国外反华势力以及达赖集团是极不愿看到西藏向着现代化方向发展，于是纠结一起在1987年至 1989年，连续在拉萨制造骚乱事件，干扰破坏西藏经济社会健康发展，阻碍西藏社会主义现代化建设。面对此境况，加之西藏经济社会发育程度薄弱的先天性因素而导致西藏在改革开放中与祖国内地特别是东部地区的发展差距越来越大的现状，西藏非常着急，中央非常关心。
　　从西藏发展历程看，人们习惯性地称1989年为一个重要转折点，第三( 1994年)、四次( 2001年) 西藏工作座谈会为两个里程碑。以江泽民为核心的第三代中央领导集体，继续高度重视援藏工作。1989年 10月，中央听取西藏自治区党委主要领导胡锦涛等的工作汇报后专门召开会议讨论西藏发展问题，形成《中央政治局常委会讨论西藏工作会议纪要》。《纪要》明确在经济社会发展方面继续对西藏实行特殊优惠政策。为了更直接直观地了解掌握西藏情况、规范援藏工作，1990年7月24日，江泽民亲自到西藏视察，并作了重要讲话，强调：“对教育、科技、卫生等战线急需的专业技术人才，要继续采取对口支援的方式给予保证……对此，党中央、国务院各部门以及各省市都要给予大力支持和帮助”，同时要求：“党中央、国务院将一如既往地在人力、物力、财力等各方面给西藏以支持和帮助，继续动员全国各省、自治区、直辖市有计划地支援西藏。”
　　1992年党的十四大明确社会主义市场经济的改革方向后，为了推进西藏社会主义市场经济体制平稳、健康地发展，使西藏与全国“框架一致，体制衔接”，[16]共同全面实现小康社会，中央于 1994年和 2001年召开第三、四次西藏工作座谈会。
　　( 一) 第三次西藏工作座谈会确立“援藏机制”大格局
　　1994年 7月，中央召开第三次西藏工作座谈会。首先，会议进一步确定了西藏在全国的战略性重要地位，江泽民在会上强调：“西藏的稳定，涉及国家的稳定; 西藏的发展，涉及国家的发展; 西藏的安全，涉及国家的安全”; 其次，在此基础上进一步明确了国家支援西藏的必要性和长期性，李鹏在会议上提出：“在相当一段时间内，加快西藏发展要靠国家的扶持。国家对西藏的扶持，要着眼于从体制上解决问题，辅之以资金上的专项补助。为了帮助西藏自治区解决改革和发展中遇到的困难和问题，国务院决定在财税、金融、投资、价格和外贸等方面，继续对西藏实行特殊政策和灵活措施。中央对西藏的财政补贴，实行核定基数，定额递增、专项扶持的政策。”[17]再次，会议对“中央关心西藏，全国支援西藏”的大政策进行了具体化，提出“分片负责、对口支援、定期轮换”①的援藏方针和“长期支援、自行轮换”的干部援助方式，形成中央与全国各兄弟省市长期对口支援帮助西藏发展的稳固机制。第三次西藏工作座谈会决定由中央各部委和 15 个省、自治区和直辖市对口帮助西藏，暂定为 10年。最后，江泽民在会议上着重指出，“关心西藏、支援西藏是党和国家的一贯政策，是全国各族人民的共同责任。中央各部委，各省、自治区、直辖市，都要从当前的工作全局和经济社会发展的全局，从增强中华民族凝聚力的高度，深刻认识中央关于全国支援西藏的决策的深远意义，从人才、资金、技术、物资等多方面做好支援工作。这件事要坚持不懈地长期做下去……加强对口支援，增强西藏自我发展的活力，是西藏发展的需要，也是全国各地发展的需要。”[18]
　　为落实第三次西藏工作座谈会精神，1994年 8月，中共中央、国务院出台《关于加快西藏发展、维护社会稳定的意见》。《意见》就支援西藏的原则和方法作出明确规定。其中，支援西藏的一条重要原则是：“援助西藏应当是长期的、主动的、多方面的。在建立社会主义市场经济体制的新形势下，要继续安排对口支援建设项目……实现互利互惠、共同富裕。”[19]支援西藏的方式是“党中央、国务院各部委和各省区市，应在经济开发、教育卫生、干部交流等方面与西藏建立相对稳定的、各方面配套的对口支援关系。[20]至此，中央正式以政策法规形式将“对口援藏”规定为最主要的援藏方式。随之援藏方式和内涵的不断拓展，由最初的干部援藏渐渐发展为以干部援藏为核心，经济援藏、人才援藏、科技援藏相结合的工作格局。对口援藏格局基本完成，对口援藏机制正式确立。
　　( 二) 第四次西藏工作座谈会进一步深化了“援藏机制”大格局
　　全国经济发展速度明显加快，国家综合国力明显加强，特别是东部沿海地区经济得到飞速发展，实现邓小平提出的“第二个大局”②的时机已到。于是，1999年6月，中央作出了实施西部大开发的重大战略决策。2000年10月，国务院颁布《国务院关于实施西部大开发若干政策的通知》。中央把对西藏民族地区的对口支援通过西部大开发战略决策与邓小平“两个大局”战略思想融为一体，丰富了中央治藏方略。
　　为了使西藏在新世纪更好地抓住与利用这次机遇，2001年6月，中央召开第四次西藏工作座谈会。首先，江泽民在会上高度评价第三次西藏工作座谈会在援藏工作中的作用，他说：“全国支援西藏力度加大，一大批骨干项目建成并发挥重要作用。国家投资建设了交通、能源、通信、农牧业、社会事业等一批基础性骨干项目，62项重点援藏工程全部建成，为西藏的长远发展奠定了良好基础。各省区市特别是承担对口支援任务的15个省市和中央有关部门，积极开展对口援藏，派出援藏干部，完成了一大批援建项目，有力地推动了西藏的发展。”其次，他再次强调援藏工作的重要性，他指出：“全国支援西藏，是中央的重要战略决策，是关系党和国家工作全局的政治任务，也是在社会主义市场经济条件下帮助西藏实现快速发展的特殊措施。各有关省区市要继续高度重视并切实做好支援西藏的工作。”第三，他要求“承担对口支援的省市，应该把加快西藏受援地区的发展视为本省市的一项特殊任务，把那里的经济社会发展纳入本省市整体发展计划，实施全方面援助。新时期的援藏工作，要多搞一些能够使广大群众直接受益的项目”，“在实践中走出一条随着国家援藏力度不断加大、农牧民收入不断增加的新路子。”[21]会议对做好全国支援西藏工作作出了进一步具体部署，提出要按照“援藏项目应突出改善农牧区生产生活条件，改善农牧民生活”的指示精神，加大对西藏发展的项目与资金投入以及优惠政策的实行力度，继续强化对口支援;决定在原有基础上增加部分大型国有企业参加援藏工作，将西藏尚未与内地建立对口支援关系的
　　29 个县和双湖特别行政区区别不同情况，以不同方式全部纳入对口支援范围，实现对口支援的全覆盖，并将对口援藏工作在原定 10年的基础上再延长10年。至此，全区7个地( 市) 的 73 个县( 市、区) 和双湖特别行政区，自治区和地( 市) 主要直属部门都在受援范围之内。
　　这一时期，中央“援藏政策”得到强化与完善，具体明确了对口支援关系并使其相对固定化，干部援藏进入机制化和对口援藏范围实现全覆盖，完成由“中央关心西藏，全国支援西藏”的大政策到“分片负责、对口援藏、定期轮换”的具体且更具操作性的机制转换，形成一个干部援藏为龙头，辅之以经济援藏、人才援藏、技术援藏紧密结合的合理且有效的“对口援藏”工作格局，中央旨在各民族“共同团结奋斗、共同繁荣发展”方针下，帮助解决西藏边疆民族地区经济社会发展的具有中国特色的“援藏机制”基本成型。
　　以干部援藏为龙头。过去都是根据中央相关通知精神选派干部，随意性大，缺乏规范性和制度化。1994年第三次西藏工作座谈会，中央明确规定了“分片负责、对口支援、定期轮换”的干部援藏政策。1995年，中央国家机关 29 个部门和 15 个省、市，国有大型企业开始派出为期 3年的第一批援藏干部，从此，制度化的干部援藏形成。到 2001年共派出二批援藏干部，共 1300 余人，他们不仅帮助西藏经济发展，而且还促进西藏民族干部队伍的健康成长。2001年 7月 13日，中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《中共中央、国务院关于做好新世纪初西藏发展稳定工作的意见》指出，“全国支援西藏是中央确定的一项重大战略决策”，要“进一步做好全国支援西藏工作”，要在继续坚持“分片负责、对口支援、定期轮换”的援藏方针下“进一步做好干部对口支援工作”，[22]并要求适当增加对口支援干部数量，加强对对口支援干部的管理，更好地发挥他们的作用; 要求把干部援藏和经济援藏、技术援藏和人才援藏结合起来; 要求包括新增加的部分大型国有企业所有对口支援单位选派援藏干部时坚持将自身的优势与当地经济发展紧密地结合起来，从而使对口援藏工作向更加合理、更加高效的方向发展。经过 50年的摸索，于新旧世纪交替时，此前随机性的援藏干部选派方式转变为三年一轮换①的援藏干部选派机制。
　　经济援藏。经济援藏主要体现为项目资金的援助和财政政策的支持。
　　第一，在项目与资金援助上，第三次会议为西藏经济中期发展设计了年均 10% 的增长目标，援建总投资超过 23.8亿元的 62 项②工程。到 1998年，62 项工程已有 60 项交付使用，实际完成投资38亿元。1995年至2000年，中央有关部委和对口支援的省市，在 62 项工程之外，还落实了668个援助、合作项目，投入资金达 8.8亿元。[23]另外，国家还投资安排一些重大重点工程项目，如“一江两河”农业综合开发工程、羊湖蓄水发电工程等。所有这些项目的完成、资金的投入和政策的实施极大地改善了西藏交通、能源、通信等基础设施和投资软环境，增加了新的经济增长点，提升了西藏优势产业发展和人民生活水平，促进了西藏发展与稳定。1994年至 2000年，西藏生产总值连续 7年实现两位数增长，完全达到了第三次西藏工作座谈会确定的年均 10% 的增长目标，且高于全国平均水平。[24]第四次座谈会重点立足于西藏的长远发展，突出向基层基础“两基”和生态环境建设保护倾斜，以解决制约西藏持续科学发展的“瓶颈”和现实困难，如基础设施、农业综合开发、公共服务领域、基层政权建设和生环境建设以及一些使广大农牧民群众直接受益的项目。为此，国家确立直接投资项目 117 个，总投资约 312亿元( 含青藏铁路格拉段 120亿元)，同时动员全国有关对口支援省市区为西藏援助建设项目70个，总投资10.6亿元。这些项目主要包括：1、农牧林基础设施项目28个，计划总投资66.56亿元;2、能源建设项目3个，计划总投资9.62亿元; 3、交通建设项目12个，计划总投资179.66亿元; 4、邮电通信建设项目48个，计划总投资 27.53亿元; 5、社会事业项目 16个，计划总投资 7.72亿元; 6、城市基础设施项目 4 个，计划总投资 5.67亿元; 7、基层政权建设项目1个，计划总投资14亿元; 8、国民经济动员及军队武警项目1个，计划总投资0.02亿元; 9、粮库建设项目4个，计划总投资 0.99亿元。[25]
　　第二，在财政政策支持上，1994年 8月中共中央、国务院出台的《关于加快西藏发展、维护社会稳定的意见》具体对西藏财税金融外贸和价格等方面明确规定了系列特殊优惠政策。在财政税收方面，实行“核定基数、定额递增、专项扶持”的财政政策和“税制一致、适当变通、从轻从简、征税退还”税收政策; 在金融投资方面，继续实行优惠的贷款利率和保险政策，并规定：西藏的能源、交通、通信以及综合开发等大中型骨干项目和社会发展项目，由国家给予重点支持，对建设周期长的实行动态投资，对西藏的固定资产投资项目，国家在资金上给予优先保证; 在价格方面，提出因中央出台的重大调价政策与措施在西藏造成的涨价影响，由国家财政给予适当补贴，以保障西藏人民的生活水平; 在外贸方面，在维持现行优惠政策不变的基础上，实行“放宽政策、扩大开放、加快发展”的政策。1994年至 2000年，中央财政共扶持包括增发国债补助和基建专项补助在内的西藏财力289亿元，其中定额补助达 174.92亿元，有力地支持了西藏各项事业的发展。至2000年，中央财政对西藏定额补助达 30.73亿元，比1993年增加18.57亿元，增长1.53倍。[26]延续第三次西藏工作座谈会确定的政策，第四次会进一步加大支持力度，规定：除关税和进口增值税、消费税以外，在西藏自治区征收的其他各项税收，包括中央税和共享税全部留给西藏，对今后新出台的税收政策也照此办理。[27]
　　技术援藏。技术援藏不是单行，而是与干部援藏、包括项目与资金在内的经济援藏和人才援藏紧密结合在一起的，是不可分割的。干部、人才承载着技术，项目的实施与资金的运营需要技术支撑。为了更好地实施技术援藏，1996年8月22日，中央在西藏专门召开全国科技援藏工作座谈会，会议强调：“援助西藏应当是长期的、主动的、多方面的。援助西藏是讲政治的具体体现”。[28]会议落实科技援藏项目达 70多个，向西藏科技界支援的资金、设备、车辆价值达 1000多万元。[29]
　　人才援藏。综合分析援藏政策与实践，中央实施的人才援藏较为宽泛，主要体现在干部援藏和教育援藏两个方面。实言之，干部援藏就是一种人才援藏。各对口援藏单位与省市派出的援藏干部就是来自包括经济建设、政治建设、社会建设、文化建设、生态建设和党的建设各条战线上的人才甚至是优秀人才。
　　帮助西藏培养自己的有用人才是人才援藏的根本，因此教育援藏是党中央国务院实施人才援藏的一项重要决策，是支持西藏现代化建设富有成效的一项措施。在第三次西藏工作座谈会召开前，1993年3月10日，中央就专门召开教育支援西藏工作会议，时任( 兼) 国家教委主任李铁映就今后如何教育援藏提出具体化措施：一要实行对口、定点、包干责任制;二要继续办好内地西藏班(校) ;三要遵循教育援藏工作必须从西藏实际出发，培养适应当地经济社会发展需要的人才; 四要加强对教育工作的管理和协调。[30]为落实教育支援西藏政策，1993年国家计委、财政部和国家教委拨出专款 4100万元。1993年，“希望工程”在西藏高原开始实施，15 个对口支援省市均把援建“希望小学”当作重要的援藏工程。截止 1997年 10月，来自全国及海外援助西藏希望工程的捐款共达 3200 余万元，全自治区 72% 的县都已建有“希望小学”，2万余名藏族贫困儿童重新走进了宽敞明亮的新教室。[31]仅 1995年至1997年，各对口援藏省市就为西藏教育投资达 8888万元。[32]随着教育援藏资金的投入、希望小学兴建、内地中学( 班) 建设和援藏教师持续入藏，西藏的现代教育事业获得了较大发展。如，至2000年，内地中学( 班) 已累计招收 22,294 名小学生，已有近千名大学毕业生，6800多名中专毕业生回到西藏;[33]西藏有2所大学开办了留学生教育并成为硕士学位授予单位，基本形成了研究生教育、本科生教育、专科教育、高等成人教育、高等职业教育、非学历教育和留学生教育七位一体的高等教育办学格局。[34]
　　2001年第四次西藏工作座谈会强调指出，要大力实施“科教兴藏”战略，高度重视人力资源开发，提高全民素质，使用好现有人才，大力培养各类人才，积极引进急需人才;继续把教育放在优先发展的战略地位，进一步加大投入; 以基础教育和扫除青壮年文盲为重点，通过国家扶持、对口支援等多种形式办好各级各类教育，集中力量办好西藏大学;继续办 好 内 地西藏班，改善条件，提高质量。[35]
　　2002年 10月，中央再次召开全国教育支援西藏工作会议，确定教育援藏工作新方案，要求采取“分片负责、对口支援”和“定点、包干、负责”的办法支援西藏教育发展，并进一步加大了援藏资金对教育的投入。①
　　通过援藏工作，有力地促进了支援省市和受援地区的经济文化合作，增强了西藏与内地的密切关系，增强了国家的凝聚力和西藏各族人民对祖国的向心力。先前制定的一系列零散的、不太成系统的援藏政策与措施通过第三、四次西藏工作座谈会，逐步规范化、科学化与制度化，西藏经济社会发展也随之渐入佳境，经济增长连续多年保持二位数，城乡居民收入和人均基本公共服务能力、基础设施条件、自我发展能力、民族团结等方面工作都取得较好的发展与提高。

三：“援藏机制”完善与运用于以胡锦涛为总书记的第四代中央领导集体时期( 2002 ～2012年)
　　以胡锦涛同志为总书记的第四代中央领导集体，继承以毛泽东、邓小平、江泽民为核心的党的三代中央领导集体高度重视西藏工作和特殊关心西藏各族人民的光荣传统。自十六大以来，党中央就支援西藏工作多次做出指示; 在 2005年自治区成立 40 周年大庆之际，政治局召开会议专门研究西藏工作，并形成《中共中央、国务院关于进一步做好西藏发展稳定工作的意见》; 2010年中央召开第五次西藏工作座谈会，会议充分肯定历次西藏工作座谈会取得的成就和积累的经验，同时结合新一轮西部大开发战略，为推进西藏跨越式发展和长治久安，就对口支援西藏的机制作了进一步深化与完善。
　　( 一) 援藏力度在加大
　　在干部、人才援藏上，不仅表现于数量的增加，还体现了质量的提高。自 1995年来，先后选派出 6 批援藏干部进藏工作，共 4742人，涉及到全国 18 个省市、60多个中央和国家机关部委、17 家中央企业。援藏干部人数由第一批的 600多人，增加到第六批的 995人，其中，专业技术人员和企业经营管理人员由第一批的 30多人，增加到第六批的 200多人。在人才对口援藏方面呈现出多行业、多领域的交流与合作。比如，随着西藏旅游业的快速发展，尤其是境外游客大幅增加，导游援藏工作成为人才援藏工作的一个重要方面。自 2003年开始，全国组织了 8 批共 800名导游员开展援藏工作。[36]在干部和人才援藏的人员选择上，越来越侧重革命化、年轻化、知识化与专业化，侧重对优秀年轻干部特别是后备干部的培养与锻炼。干部与人才援藏大大优化了西藏干部与人才队伍结构，一定程度上刷新了发展观念与发展思路，为确保西藏稳定发展提供了组织与人才保障。
　　在经济援藏上，财政政策愈加优惠，资金项目投入不断加大。根据《关于加快西藏发展维护 西 藏 稳 定 若 干 优 惠 政 策 的 通 知》( 2005年) 和第五次西藏工作座谈会精神，在财政政策优惠上，中央对西藏继续实行“收入全留、补助递增、专项扶持”的财政补贴政策，即除关税、进出口消费税、增值税外，在西藏征收的其他各项税收全部留给西藏; 中央财政适当增加对西藏的定额补助基数，并逐步递增; 继续执行全国统一的一般性转移支付、少数民族地区转移支付、专项转移支付的规定; 中央政府出台的重大调价措施在西藏形成的涨价影响，继续由中央财政给予适当补助; 利用国家中小企业发展专项资金、科技型中小企业技术创新基金，加大对西藏具有民族特色、地区特色项目的支持力度。在税收政策优惠上，对西藏继续实行“税制一致、适当变通”的税收政策。西藏在内地所办企业，其所得税仍回西藏缴纳;“十一五”期间，继续保留西藏自用物资关税返还政策，并对返税商品范围进行微调。在项目资金上，2007年 1月 31日，国务院常务会议确定了西藏“十 一 五”180 个 规 划 项 目，总 投 资1097.6亿元，其中“十一五”期间投资 778.8亿元。2011年国务院常务会议批准《“十二五”支持西藏经济社会发展建设项目规划方案》，围绕保障和改善民生、生态环境保护等重点领域，安排了 226 个建设项目。
　　在教育援藏上，从基础教育到高等教育，从内地西藏班到对口支援实现了多层次宽领域发展。《关于加快西藏发展维护西藏稳定若干优惠政策的通知》提出，要继续加大以农牧区为重点的义务教育和扫盲教育的支持力度，全面普及九年制义务教育; 继续办好内地西藏班( 校)，扩大招生规模，优化招生结构; 继续采用“单独招考、定向培养”的方法为西藏培养急需人才; 进一步加强内地省市和高校对口支持西藏教育工作。2007年 1月，教育部、中央统战部、国家民委共同出台《关于进一步加强教育对口支援西藏工作的意见》，提出加强和完善教育援藏工作的五大政策措施：第一，加强对西藏普通高中和中等职业教育的支援。采取“分片、分校负责，定点对口支援，包干落实对口任务”的办法，由北京、天津等 18 个省市对口支援西藏 7 个地区发展普通高中和中等职业教育。第二，大力加强教师和教育行政管理干部的培训工作。承担对口教育援藏任务的省市，从 2007年至 2010年，每年为对口支援地培训 120 名中小学骨干教师、60 名教育行政管理骨干人员。根据受援地的需要可选派教师和教育行政管理人员援藏。第三，继续组织实施内地高等学校对口支援西藏高等学校的工作。由内地 35 所高等学校分别对口支援西藏大学、西藏民族学院、西藏藏医学院等高等院校，重点帮助受援学校制订整体发展规划，加强学院的学科和教师队伍建设，帮助提高教学、科研和管理水平，援建实验室，加强资源库建设，使受援学校的综合办学和科研能力得到显着增强。第四，大力加强为西藏培养各类建设人才的工作。2008年至 2012年，中国人民大学等 8 所高等学校继续承担培养西藏在职干部的任务，5年共计 1980 名。内地高等学校要逐步扩大面向西藏和内地西藏班的本科和研究生招生计划，多渠道为西藏培养人才。第五，加强教育部有关直属单位对西藏相关单位的对口支援。教育部直属的人民教育出版社、高等教育出版社等 11 个单位负责对口支援西藏教育厅所属的有关单位。
　　随即，2007年 3月在南昌举办全国内地西藏班( 校) 校长会议。会议透露，截至 2006年底，全国已有 20 个省市办有西藏班( 校)，覆盖了从初中到大学所有办学层次，先后为西藏培养输送各类人才约 1.43万人。[37]
　　( 二)“援藏机制”在完善
　　2005年 7月中央政治局会议西藏工作会议形成的《中共中央国务院关于进一步做好西藏发展稳定工作的意见》指出：“继续执行和完善中央第四次西藏工作座谈会确定的优惠政策和扶持措施，同时根据西藏发展的需要，在财税金融、投资融资、工资、产业建设、对外开放、社会保障、农牧业、科技、教育、文化、卫生和人才资源开发等方面加大扶持力度或研究出台新的扶持政策。”根据《意见》精神，2006年 3月，国务院办公厅下发《关于加快西藏发展维护西藏稳定若干优惠政策的通知》，制定了加快西藏发展、维护西藏稳定的 40 条优惠政策，这些优惠政策是推动西藏经济社会加快发展的又一重大保障。2010年 1月，中央召开第五次西藏工作座谈会，全面部署推进西藏跨越式发展和长治久安的各项工作，将对口支援西藏政策延长到2020年; 建立援藏资金稳定增长机制，规定对口支援省市年度援藏投资实物工作量，在现行体制下需按本省市上年度地方财政一般预算收入的千分之一安排; 强调援藏继续坚持倾斜基层，着重民生，持续不断地打造强农惠农工程。[38]
　　一个《意见》、一个《通知》、一次工作座谈会，从整体上进一步完善了以干部援藏为核心，辅之经济援藏、科技援藏、人才与教育援藏相结合的援藏格局和工作机制。
　　( 三)“援藏机制”的运用
　　中央第五次西藏工作座谈会标志着西藏又站在了新的历史发展起点上，标志着中央“援藏机制”更加成熟与完善，标志着中央开始尝试将“援藏机制”运用到其他民族地区。
　　通过中央在各个历史时期对对口支援西藏工作 60 余年的上下求索，探索出“援藏机制”这条加快落后边疆民族地区发展的有效途径。通过“援藏机制”，极大地密切了西藏与内地的全方位联系，培养锻炼了西藏干部，加强了民族平等团结互助和谐的民族关系，促进了西藏经济社会的发展和人民生活水平的改善。基于这种认识，中央在认真总结经验和加强改进对口支援西藏工作的同时，积极地把日积月累的援藏经验及形成的“援藏机制”运用到西藏周边藏区和其他边疆民族地区。其运用具体体现在：第一，2010年 1月，第五次西藏工作座谈会第一次把青甘川滇的藏区综合考虑进去，确定要努力推进西藏和四省藏区实现跨越式发展和长治久安。[39]
　　第二，2010年 5月，中央召开新疆工作座谈会，把“援藏机制”运用到推进新疆经济社会跨越式发展和长治久安的工作中，尽快形成经济援疆、干部援疆、人才援疆、教育援疆和科技援疆协同推进的工作格局。“援疆机制”，在某种程度上讲，是“援藏机制”与新疆实际相结合的具体运用。

四：结语
　　中央实施的援藏政策在国际上一直遭受到反华势力的恶意攻击，他们睁着眼睛说瞎话，指责我们通过援藏来掠夺西藏资源、破坏西藏环境、剥削西藏人民、毁灭西藏文化，等等。分析援藏政策遭到非议和攻击的原因，无非是因援藏政策产生的积极作用，如西藏经济社会的快速发展，人民生活水平的明显提高，民族平等团结互助和谐关系的不断改善，等等，触动了西方敌对势力和达赖流亡集团的神经而遭致恶毒攻击。此外，援藏政策在具体实施中，因种种原因客观上存在未能达到预期目标，还存在一些不足和不尽完善之处，这也成了一些别有用心的人借机生事的理由。
　　中央关心、全国支援西藏完全是社会主义国家职能的体现，是国家实施统筹区域协调发展战略的一种区域治理形式。援藏政策以及形成的“援藏机制”是中央治藏方略中的一项主要的不可替代的组成部分，也是国家经济政治文化社会“四位”一体化战略中的重要组成部分。通过援藏政策和机制的实施，可以使各个地方、各族人民在国家统一下，主动地树立起一种自觉维护多民族国家统一的责任意识，一种自觉加强帮助边疆少数民族和少数民族地区科学发展、加快发展的兄弟情谊，在共同团结奋斗、共同繁荣发展中互动式、多层面地增强中华民族的凝聚力与向心力，实现社会主义现代化。
　　艰难困苦，玉汝于成。60 余年对西藏的支援帮助极大地促进了西藏经济社会发展，各项工作取得了举世瞩目的成就。西藏与内地之间经济、人员交流的广度、强度与深度在不断加深，各民族在经济社会文化发展上的事实上平等得到不断改善。正如胡锦涛在第五次西藏工作座谈会上所说，“在党中央、国务院正确领导下，在全国各族人民特别是对口援藏省市、中央和国家机关以及有关单位大力支援下，西藏自治区党委和政府团结带领全区各族干部群众顽强奋斗，西藏经济持续快速发展，综合交通和能源体系建设成效明显，文化建设富有成效，社会事业全面进步，生态环境保护加快实施，各族群众生活显著改善，民族团结不断加强，民族区域自治制度得到坚持和完善，反分裂斗争取得重大胜利，经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设和党的建设取得显著成就。”①
　　当然，援藏政策不是尽善尽美，当中存在一些设计上的问题，加之在具体环境中执行时受到主客观因素的影响，出现问题在所难免。不过，问题毕竟是发展中的问题。在西藏发展进程中，不能简单地用“费效比”来衡量援藏工作的效果，就像不能拿哲学社会科学与自然科学来比经济效益一样。援藏政策本质上不适合用经济效益单一性指标来衡量。援藏政策和工作不能单纯算经济帐，而是要把它放在一个社会主义制度价值取向的长远目标下来看待其必要性与必然性。再说，从中国历史发展的长河来看，各民族交往交流交融是主体趋势，这就是中国民族发展的大势。我们一定要看清与掌握这种大势，在这种大势下出现的一些问题无碍中国特色社会主义发展。这种大势是我们制定少数民族和民族地区治理方略的准针。
　　如果要对今天的“援藏机制”作进一步完善，笔者认为，可以从以下几个方面着手：一是牢固树立一种认知以及这种认知上的行动自觉性，这种认知与行动自觉性表现为：中国各基本民族单位在共生共存、文化中的共同因素与共同历史命运基础上形成真正丰厚的历史基础与文化共识，通过现代化大生产相联系的各民族间经济生活以及共同面对中国在当今世界所面临的发展挑战，积极促进中华民族共同体的进一步实现;[40]二是把完善民族区域自治制度与完善“援藏机制”相结合; 三是积极探索“政府援藏”如何与“市场援藏”相结合的新路子; 四是确保援藏政策和工作真正效能的充分发挥，使对口支援西藏在基层群众中“见人、见物、又见精神”，最大限度地团结各族群众，争取人心与凝聚人心。

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　　贺新元( 中国社会科学院马克思主义研究院，北京 100073)