直面问题，宁夏生态移民区应注重社会治理创新

源自：中国民族报  : □ 束锡红 聂君

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　　随着宁夏“十二五”生态移民工程的建设完成，宁夏生态移民区进入了新的发展阶段。而面对纷繁复杂的社会矛盾问题，要改变过去只重视经济发展，不重视社会治理的思路，从社会治理的角度出发，运用社会治理的方法手段予以解决。只有经济发展和社会治理双管齐下，才能保证生态移民区经济社会的可持续发展。
　　一、生态移民区社会治理的突出问题
　　（一）水土资源竞争激烈
　　近年来，黄河水量逐渐减少，据黄河管理委员会对宁夏的黄河水量进行监测发现，水资源日趋紧张，群众撬口抢水、霸水、偷水现象经常发生。另外，人口与土地资源矛盾也很突出。以红寺堡区鲁家窑项目区为例，总规划面积2万亩，计划安置移民9500人，人口密度达到712.5人/平方公里，接近北部引黄灌区人口密度的两倍，人口与土地的关系非常紧张。
　　（二）户籍管理问题
　　自发移民和“人户脱离”现象比较严重，户籍问题引发了种种社会问题。比如，土地分配、计划生育、惠农政策享受等，不仅加大了对移民管理的难度，也损害了移民的切身利益。对于移民而言，在具体的户籍管理过程中，也存在一些难题。有79.88%的待迁地移民和68.42%的迁入地移民认为，应当减免户籍转换和户口迁移中的收费；更有84.21%待迁地移民和80.21%的迁入地移民认为，户籍办理手续繁琐，应当尽量简化。现阶段城乡差异很大程度上阻碍了移民进城落户，不利于城镇化建设的发展。
　　（三）自发移民引发系列社会问题
　　由于自身条件的局限性，自发移民搬得起却住不起。有32.11%的自发移民希望政府提供生产资金，有11.84%的自发移民希望政府可以让移民子女顺利接受教育，有12.65%的自发移民亟需住房，还有9.55%的自发移民没有足够的土地。归根结底，这是户口未落实的问题。在自发移民的管理上，尽管迁入地政府投入了大量的人力、物力、财力，但自发移民因无当地户籍，呈现出随心而为、无组织、无政府的现象，给移民工作的开展带来极大阻力。
　　（四）基层组织管理弱化
　　调查显示，在移民遇到困难时，只有12.21%的迁入地移民和14.11%的待迁地移民表示会向村干部求助。这表明村委会这一基层管理组织，基本没有发挥为移民排忧解难的作用。多数情况下，移民宁愿求助于亲戚、朋友、邻居，也很少求助于村干部。村干部对落后的“人治”思想较为推崇，面对新村移民来源多、民族构成复杂、宗教教派交错、建设任务繁重等特殊情况，他们很难胜任新村社会治理的重担。
　　（五）移民自我管理能力差
　　调查发现，当前移民参加村民代表大会的情况并不普遍。在迁入地移民中，有四成参加过村民代表大会，但其中有18.74%的人只是偶尔参加，尚有六成的人根本没参加过村民代表大会。也就是说这部分人根本没享受过村民自治及自我管理的权利，只是被管理。迁出地移民参加村民代表大会情况更差，有八成以上的人从没参加过。可见，在移民地区，通过村民自治进行移民自我管理很不理想。
　　（六）其它社会治理问题
　　1.土地资源管理问题
　　移民迁入后不满足转租、承包、买卖的耕地面积，总是想方设法扩大耕地，或承包地头开发，或者私自开发国有荒山、荒地，甚至出现了部分土地投机分子，大肆开荒，并转手倒卖，致使安置区土地无序开发日益严重，形成了土地无序流转的恶性循环。这部分移民在开发地乱建房屋，乱占国有土地，致使当地出现土地无法控制的局面。
　　2.宗教活动场所建设管理问题
　　首先，伊斯兰教教派合坊问题难以解决。目前，各县（市）区对宗教活动场所建设规划不明确，仅预留了建设用地，未作详细计划和长远规划。由于移民安置区的信教群众来自多个地区，所属门宦教派不同，分坊建寺的思想比较突出，致使“不同教派合坊”难以实现。其次，政府难以满足信教群众要求。移民因资金短缺、教派合坊、坟地规划等方面向当地政府提出一些要求，有些问题一时得不到解决而引发上访。再次，宗教场所管理混乱。有些移民安置区刚建成，移民群众流动性大，均在活动点进行临时活动，未组建民主管理组织，未建立健全各项管理制度。特别是在教职人员聘任、财务管理等方面存在着较大漏洞，容易产生矛盾纠纷。
　　3.社会治理人员紧缺问题
　　公共服务人员紧缺是当前各移民安置区面临的主要问题。“吊庄”移民阶段，移民安置区实行属人管理，公共服务人员基本由迁出地抽调配备。实施属地管理后，公共服务人员由迁入地配备，随着大规模的移民搬迁，迁入地难以及时配备充足的公共服务人员，尤其是教师、医务人员和警察等紧缺，严重制约社会公共服务的有效开展。
　　4.劳务移民社会认同问题
　　一是城市居民对劳务移民的社会排斥。受城乡差异、城乡分治等因素的影响，部分城市居民仍将劳务移民视同于“农民工”或“流动人口”，不但对劳务移民不关心、不包容，甚至产生冷漠、歧视的态度。城市居民的此种态度、观念直接转化为实际行动，将劳务移民排斥在城市的主流社会生活之外。二是劳务移民的自我排斥。劳务移民在经济条件、生活方式、价值观念等方面与城市居民形成的反差，使其产生自我排斥感。城市居民和劳务移民之间并没有构建起有效的相互认同，彼此间的生疏感和隔阂感容易引发社会矛盾，影响社会稳定。
　　二、生态移民区社会治理创新的对策建议
　　（一）落实自发移民户籍，根除自发移民问题
　　自发移民多来自西海固贫困地区，在自治区“十二五”生态移民规划范围内。按照自治区生态移民相关政策，可以将这部分自发移民纳入生态移民范围，解决其户籍管理矛盾。但凡落户迁入地的，原户籍必须无条件核销，并取消在原户籍地享受的优惠政策。不核销原户籍的一律不予办理入户手续，并限期迁回原籍。同时，公安部门要严格执行《中华人民共和国户口登记条例》，对以后出现的自发移民要随时依法迁回原籍。
　　（二）加强土地执法管理，完善土地流转服务
　　首先，由迁入县区国土资源部门对移民（包括自发移民）近年开发并种植的土地进行丈量核实，核实清准确土地面积，明确土地性质和权属；其次，成立土地专项整治领导小组，对乱占、乱开发、私自倒卖土地、违法、违规乱建房屋等行为，开展专项整治清理；再次，建立、健全县区、乡镇、行政村“三级负责”的土地流转管理服务体系。
　　（三）促进移民区水土资源的高效利用
　　充分挖潜利用现有国有、集体、企业及个人经营的各类耕地和中北部土地整理新增耕地，并在引、扬黄灌区和库井灌区通过节水改造适度开发部分宜农荒地、对山区原耕地改造等多种途径解决土地资源紧张问题。在北部引黄灌区，主要通过实施灌区节水改造，调整种植结构，提高水资源利用率，实现水资源优化配置；在中南部地区，主要通过对已建成的固海扬水、固海扩灌、盐环定扬水、红寺堡扬水灌区和库井灌区的节水改造，大力发展高效节水农业和集雨补灌农业，解决农业用水问题。
　　（四）培育多元管理主体，强化移民自治能力
　　改变过去政府单一的社会治理模式，理清政府职能，并缩小管制职能，逐步加强公共服务的职能和责任，积极培育公共治理的多元主体，依靠社会组织特殊的自治方式，注重公民在社会治理中基础性的作用等，促进政府负责、社会协同、公众参与的宁夏社会治理新格局的形成。同时，强化基层民主自治，推进村委会、各类社会组织、企业和移民群众参与社会治理和服务，让宁夏生态移民区各社会成员在参与中培养合作精神，促使社会治理体制创新和发展。
　　（五）做好信息收集工作，规范宗教场所管理
　　首先，迁入县区统战、宗教工作部门应做好教派及信教群众信息收集工作，掌握信教群众人员数量、教派关系等信息，为宗教场所用地做详细长远的规划。其次，以“打破地域界限、保留教派界限”为原则，将来自不同地区、同一教派的移民群众，集中安排在同一安置区，实现合坊建寺。最后，针对部分信教群众不满清真寺建设规划，私自建设清真寺的问题，严格执行清真寺修建审批程序，杜绝清真寺“先修建、后审批”现象的发生。
　　（六）建立部门帮扶机制，强化基层管理组织建设
　　第一，在选拔基层干部的过程中，充分听取移民的建议，兼顾不同“移民群体”的利益，合理构建基层管理组织，防止移民因利益受损而产生矛盾纠纷。第二，建立部门联合帮扶移民村建设管理机制，选派素质高、管理能力强的干部组成“下基层”工作组，建立部门联合包扶移民村建设管理机制，培育基层组织的社会治理能力。第三，强化基层干部培训，培养高素质基层管理队伍。
　　（七）建立健全矛盾预防化解机制
　　建立重大移民决策和项目风险评估机制及社会运行监测机制，建立健全行政调解、司法调节、人民调解和社会力量调节相互衔接的工作格局，建立健全劳资、征地拆迁、医疗、交通事故及环境污染等社会矛盾多发重点领域的专业调解机制，从源头上发现和化解各类移民社会矛盾。
　　（八）关注基层民生问题，构建善治社会治理
　　紧紧围绕发展教育事业、促进就业工作、调整收入分配关系、推进社会保障体系建设、改革医疗卫生事业、建设住房保障体系、完善农村留守儿童，以及残疾人关爱服务体系等工作，着力解决好移民群众反映强烈的突出民生问题和切身利益的问题，努力实现全体移民群众“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的目标，建立善治的社会治理模式。