规范宗教活动场所管理须依法而行

再轮回 · 发表于: 2019-3-19 18:44:00

源自：中国民族报 : 冯玉军

　　不具备民事主体资格是宗教活动场所开展民事活动存在困难的根本原因，进而也成为宗教财产归属和宗教合法权益保护不力的根本原因。长期以来，由于宗教活动场所不具备法人资格，导致宗教活动场所的自身管理水平低下，宗教财产所有权不能得到有效保护，各类涉宗教的民商事纠纷难以解决，不少寺庙宫观存在被经营、被承包、被上市的情况，不利于政府监管和社会监督，更不利于宗教团体和宗教事业的发展。《民法总则》和新修订《宗教事务条例》（以下简称新《条例》）明确了宗教活动场所的法人资格和宗教财产权属及其管理途径，为依法规范宗教活动场所管理，维护宗教活动场所合法权益提供了行政法规支撑，是立足实践、问题导向的宗教法治战略部署，具有突出的现实针对性。

《民法总则》的创新规定和新修订《宗教事务条例》的制度设计
　　根据《民法总则》法人分类的规定精神，依法经过办理法人登记的宗教活动场所，应当属于“具备法人条件，为公益目的以捐助财产设立的”宗教机构，经依法登记而取得捐助法人资格的法人实体。其性质定位如下：第一，宗教活动场所经依法登记而成为法人；第二，宗教活动场所法人是非营利法人；第三，宗教活动场所法人是公益性的捐助法人；第四，将传统习惯、教义教规作为处理宗教活动场所相关事务的补充性法律渊源。
　　在《民法总则》关于宗教活动场所法人制度的框架基础上，新《条例》第２３条规定：“宗教活动场所符合法人条件的，经所在地宗教团体同意，并报县级人民政府宗教事务部门审查同意后，可以到民政部门办理法人登记。”第２８条规定：“宗教活动场所内可以经销宗教用品、宗教艺术品和宗教出版物。”但作为公益法人，其不得向设立人、出资人分配利润。这就对宗教财产收入的使用予以了限制，即其经营所得收入只能用于宗教目的如场所的修缮、扩建，日常运转以及向教职人员、工作人员发放工资和生活费用等，但不能向设立人、捐助人分配利润。第４９条规定：“宗教团体、宗教院校、宗教活动场所对依法占有的属于国家、集体所有的财产，依照法律和国家有关规定管理和使用；对其他合法财产，依法享有所有权或者其他财产权利。”这些规定，明显改变了原有采取的回避宗教活动场所是否具有独立的主体地位的做法，进一步明确了宗教活动场所得以法人身份独立开展宗教活动，细化规定了宗教财产权属及其管理途径，为依法保护正常的宗教活动，维护宗教活动场所合法权益，提供了行政法规支撑。
　　总之，建立宗教活动场所法人制度，对我国宗教发展和宗教工作法治化意义重大。其一，主体资格明确，有助于依法管理宗教，明晰责权利效，提高行政效率，做到行政管理和宗教团体、宗教活动场所各行其是。最大程度上凝聚法治共识，减少人为因素造成的成本和损失。其二，组织身份明确，宗教场所可心无旁骛地从事宗教事务，以宗教特有的价值服务于社会，其他人无权干涉，为实现高水平的宗教自治提供了保障，便于宗教组织同其他公民和法人组织往来，为扩大交流合作建立了良好基础。其三，诉讼地位明确，有助于宗教活动场所提起或参与诉讼，依法保护宗教财产，维护各种权益。其四，法人治理结构和民主管理机制的建立，有助于发挥主体的主动性和能动性，加强场所内部治理，使场所管理更规范稳定，管理成本大大降低。其五，稳定成熟的涉宗教法律法规，是场所长远发展的基本保障，使其可以制定长远发展规划，接受社会公益评估和市场规律的优胜劣汰。

宗教活动场所法人制度的配套完善
宗教活动场所法人的成立条件
　　在当前的宗教工作法治化实践中，国家宗教事务局和民政部为深入贯彻落实《民法总则》和新《条例》确立的宗教活动场所法人资格和宗教财产制度，于2019年1月5日发布了《关于宗教活动场所法人登记事项的通知》。根据该《通知》，从今年4月1日起，符合条件的宗教活动场所可以申请办理登记。2019年1月26日，国家宗教事务局根据该《通知》印发了《宗教活动场所法人章程示范文本》，构建了比较完善的宗教活动场所法人制度实施配套系统。
　　关于设立宗教活动场所法人的实体条件，《通知》第二项对《民法总则》第８５条和新《条例》第２０条的规定作了细化要求：（1）属于经人民政府宗教事务部门依法登记的寺院、宫观、清真寺、教堂；（2）有主持宗教活动的宗教教职人员和与其业务活动相适应的从业人员；（3）有必要的财产，注册资金不少于10万元人民币；（4）财务管理符合国家财务、资产、会计的有关规定；（5）有组织机构和健全的规章制度。宗教活动场所应当以《宗教活动场所登记证》记载的名称申请法人登记。
　　关于设立宗教活动场所法人的程序条件，《通知》也在《民法总则》第８５条和新《条例》第２３条的规定分两步作了一系列细化要求：宗教活动场所办理法人登记，应当经所在地宗教团体同意，并报县级人民政府宗教事务部门审查同意后，向县级人民政府民政部门提出申请。第一步，在向所在地县级人民政府宗教事务部门提请审查时，宗教活动场所应当提交法人登记申请书、所在地宗教团体同意的书面意见、《宗教活动场所登记证(副本)》、法人代表及相关人员名单及相应证件、注册资金验资凭证、具有审计资格的会计师事务所出具的财务审计报告等。第二步，县级人民政府民政部门办理法人登记的前提条件是县级人民政府宗教事务部门审查同意。登记结束时，宗教活动场所获颁《宗教活动场所法人登记证书》，其载明的登记事项将包括：名称、住所、法定代表人、注册资金和统一社会信用代码。

宗教活动场所法人的治理结构
　　《民法总则》第９３条对捐助法人的治理结构予以了规定：“设立捐助法人应当依法制定法人章程。捐助法人应当设理事会、民主管理组织等决策机构，并设执行机构。理事长等负责人按照法人章程的规定担任法定代表人。捐助法人应当设监事会等监督机构。”第94条涉及捐助法人的监督机制，具体规定了捐助人的权利，即向捐助法人查询捐助财产的使用管理情况的知情权，提出意见和建议的建议权，以及对捐助法人的决策机构、执行机构或者其法定代表人违反捐助法人章程的决定的撤销诉权。接下来，按照《宗教活动场所法人章程示范文本》，宗教活动场所就可以严丝合缝地制定本单位章程。
　　值得一提的是，由于宗教活动场所不同于普通社会组织，具有特殊性和复杂性，故其治理结构（包括章程、法人代表和理事会、执行机构以及监督机构等法人机关）应在上述法定要求的基础上结合自身宗教特色加以完善：
　　制定法人章程问题。一般的法人机构都要依法制定自己的章程，对设立的目的、法人名称、法定代表人、基本财产等事项予以规定，宗教领域的寺庙宫观法人自然不能例外，但其内容规定理应由结合历史传统和本教特色的修改，如文化传统、教义教规、教风宗风方面的要求就可写入宗教活动场所法人章程，以突出其文化性、宗教性（而非经济型）特点，促进宗教活动场所教规宗风的加强和延续，对寺庙宫观的文化和教义传承大有裨益。有条件从事慈善和社会公益活动的宗教活动场所，在不违背捐助人意愿的基础上，亦可在法人章程里列明从事慈善、公益活动的项目和规模，以保障该项活动的永续开展。
　　法人代表登记问题。宗教活动场所的主要教职人员既负责神圣性活动，又负责世俗性活动，并受到宗教团体和相关规章制度约束，可申请作为法定代表人。我国经登记的宗教活动场所的主要教职人员，原则上在爱国爱教的前提下，依照法人章程的规定及其教规惯例（但后者没有法律上的确认）进行选拔，施行法人制后完全可以由各自宗教团体掌握，全国性宗教协会在原有文件的基础上，可以统一发布因应《民法总则》和新《条例》以及未来民政部门配套规章的政策文件，从而使各个宗教既保持本宗教的特色，又促进本宗教系统内的团结稳定。
　　决策机构和执行机构问题。一般来说，理事会作为决策机构依法行使章程规定的职权，执行机构负责执行场所的各项民事（宗教）活动以及公益慈善活动，负责实施宗教行为。当前我国宗教活动场所不存在理事会组织，倒是有不少场所实行“管理委员会制”（如寺管会、庙管会等）。但这类管委会到底是民主管理组织、决策机构还是执行机构，需要依法厘清。建议在“寺管会”基础上完善场所的决策和执行机构：在佛道教，使之成为与场所法人代表（方丈、道长）既分权、又配合的兼有决策和执行双重功能的内设机构；在伊斯兰教，使之体现决策机构职能，阿訇则是执行者身份；在天主教和基督教，结合其原有分权机制和管理制度进行完善。
　　监督机构。宗教活动场所设立监督机构，有效地发挥对决策机构和执行机构的监督职能，可以更好地监督检查场所法人章程的执行情况，树立场所廉洁公益的公众形象，特别加强对财务执行的监督，可以防止宗教捐赠及相关财务的浪费和损失，从而保障场所在正确轨道上运行。但监督机构由场所的教职人员和信教群众构成，还是由包括社区自治组织、专业人士、政府代表等更广泛成员组成？监督机构的权限范围、监督对象如何，以及场所是否定期向社会公布其财产使用和管理情况并接受公众监督？这些方面需要有精细化的规定。

宗教财产的依法保护和制度完善
　　坚持非营利法人属性，依法保护宗教财产。2017年11月3日，国家宗教事务局等12部委联合下发了《关于进一步治理佛教道教商业化问题的若干意见》，明确指出“佛教道教活动场所必须坚持非营利性质”。捐助法人身份有助于防范其他组织或个人以种种方式利用宗教场所谋取利益，为落实《关于进一步治理佛教道教商业化问题的若干意见》提供了有力的法律武器。有学者指出，宗教活动场所设计为非营利性法人，其根本宗旨是非营利性目的、禁止取得经济回报和不取得所有权等三大原则。
　　完善宗教活动场所的不动产登记制度。新《条例》第7章确认了宗教活动场所对宗教财产的所有权、使用权等物权和相应义务，但具体落实还需要同《物权法》《土地管理法》《城市房地产管理法》《土地登记办法》《房屋登记办法》等配套适用。
　　完善宗教活动场所的税收制度，依法规制场所财务管理，依法从事公益慈善活动。新《条例》对宗教界的财务管理作出诸多规定，要求“宗教团体、宗教院校、宗教场所应当执行国家统一的财务、资产、会计制度”“应当按照国家有关财务、会计制度，建立健全会计核算、财务报告、财务公开等制度，建立健全财务管理机构，配备必要的财务会计人员，加强财务管理”“应当依法办理税务登记”“应当依法办理纳税申报”。接下来，宗教活动场所一个很重要的工作就是建立独立（或相对独立）的财务、资产、会计制度，接受核查审计，依法纳税，从而为其规范管理，合法开展各项活动提供了法治保障。
　　（作者系中国人民大学法律与宗教研究中心主任、中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）
　　《中国民族报》（2019年03月19日 06版）
　　中国民族报·宗教周刊：zjnews@vip.163.com

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[探讨研究] 规范宗教活动场所管理须依法而行

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