南岭走廊民族区域平等发展：概念提出及路径选择

源自：中国民族宗教网  : 龙晔生

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∷　基金项目
　　2015年国家民委民族问题研究委托课题“南岭走廊民族区域平等发展研究”（批准号：2014-GM-157）成果之一。

⊙　作者简介
　　龙晔生（1966～），男，侗族，湖南邵阳人，民族论坛杂志社社长兼主编，副编审，研究方向：民族学。
　　[摘 要]民族区域平等发展是以民族文化中心为视角，以民族平等理论为支撑，结合平等发展观和区域协调发展理论而提出的一个新概念。我国沿海发达省份、西部欠发达省份和中部地区三大经济版块在粤桂湘三省区边界形成交汇，国家经济发展战略在南岭走廊出现落差。在片区扶贫和精准扶贫政策体系中，探寻南岭瑶族文化圈区域平等发展路径，提出建设文化边区扶贫开发管委会顶层设计维度，为民族事务治理探索新的发力点。

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　　关键词：南岭走廊；民族区域；平等发展；区域协作
　　南岭走廊是费孝通先生在上世纪八十年代提出的学术概念，与西北走廊和藏彝走廊并称中国“三大民族走廊”。改革开放初期，全国人大常委会副委员长费孝通首倡南岭瑶族地区各县市加强区域协作，发展民族经济，弘扬民族文化。学术界及桂湘粤三省毗邻市县应者云集，恢复和新增了形式多样的文化交流和经济协作，在理论和实践两个层面建构了去行政边界的南岭瑶族文化圈，南岭成为走廊文化研究的热点之一。[[[] 梁宏章 何莲翠 李丹.概念与走向—2013年“南岭民族走廊”学术研讨会综述[J].民族论坛，2013（12）.]]南岭走廊的发展问题在民族文化圈视角下，民族区域自治、民族平等、区域均衡发展等关键词高频出现，围绕南岭走廊的地理区域界定研究和瑶族文化遗产收集整理发掘，也为南岭走廊发展提供了持久话题。
　　2011年出台的《中国农村扶贫开发纲要》将全国14个连片特困地区确定为扶贫攻坚主战场，全国瑶族人口聚居的南岭走廊贫困地区落在片区之外，未能享受新一轮国家扶贫政策红利。差别化的扶贫政策被民族权益解读，“绝不让一个少数民族掉队”成为瑶族精英的尚方宝剑。“神州瑶都”江华龙飞凤县长在全国两会的呼声得到了李克强总理的充分肯定。[[[] 龙飞凤.增设南岭山区国家集中连片扶贫攻坚开发区[J].民族论坛，2013（4）.]]随之而来的国家部委政策微调及湘桂两省区政协委员联名提案设立湘南桂北国家级“互联网+精准扶贫”合作发展示范区[[[] 戴妍雨.就这么称呼你：“湘南桂北”[Z].力量湖南，2016-5-26.]]，这一系列举措都以南岭走廊民族区域做为特定的施政目标，瑶族文化中心获得平等发展机会。国家战略在自治民族的平等权益诉求中得到补充完善，区域均衡在文化力量作用下得到调整，再次体现了民族区域自治制度的优越性。
　　本课题提出“南岭走廊民族区域平等发展”概念，尝试以南岭瑶族文化圈为一个特定的民族区域，在同一“文化圈”探寻瑶族内部平等发展机制，缩小省区边界同一民族内部出现的发展差距，减缓圈内民众抱怨国家厚此薄彼产生的心理失衡。同时涉及圈外不同民族区域出现的发展机会不平等现状。对照现行片区扶贫理论和精准扶贫理论，民族区域平等发展概念侧重于区域平等发展，是“各民族一律平等”的实践路径之一。而“行政的边缘文化的中心”正成为人类学研究热点，这也使本研究具有理论和现实的双重意义。
　　一、概念界定和理论基础
　　（一）“民族区域平等发展”概念界定
　　民族区域平等发展是将民族文化空间作为政策考量的地域范围，综合民族平等、平等发展与区域发展三个概念而形成的区域协作发展的一个新概念。要对这一复合概念进行界定，首先要明确民族平等、区域发展与平等发展之间的逻辑关系。
　　一是民族平等与区域发展相结合实现区域平等发展。民族平等是马克思主义民族理论的基本原则，是党和国家民族政策的基石。区域发展是指在一定的时空范围内以资源开发、产业组织、结构优化为主要中心的一系列经济社会活动。区域协调发展是党的十六届三中全会提出的“五个统筹”之一，健全区域协调互动机制是民族区域可持续发展的保障之一。依其指涉的地域和对象范围的不同，“区域”往往被赋予不同的意涵。第一类也是最宏观的“区域”，涵盖了国家整体区域经济发展格局。第二类是将民族平等与区域发展结合，即民族区域自治所指涉的区域。民族区域自治是建立在民族平等基础之上的，是民族因素与区域因素的结合，政治因素与经济因素的结合。民族自治地方的建立虽然是基于某一特定主体民族或冠以主体民族的名称，但民族区域自治的政策取向是基于民族平等的，政策范围是施之于包括各民族在内的民族自治地方整个行政区域的，是为了实现区域内所有民族的共同发展。因此，就这一意义而言，民族区域自治是民族平等与区域发展的有机结合。本研究提到的“区域”，特指以民族文化和自然生态为中心的区域概念，即“山同脉、水同源、民同俗、经济同类、文化同质、资源禀赋相似、发展水平接近”的南岭走廊区域。
　　二是民族区域平等发展具有不同层次和内涵。党的十八大报告明确提出了人民发展权这一概念[[[] 杨三正.必须保障人民平等发展权[N].甘肃日报，2012-12-10.]]，十八届三中全会提出“让发展成果更多更公平惠及全体人民”，是对“保证人民平等参与、平等发展的权利”的深化[[[] 唐勇.论平等发展权的理论渊源[J].观察与思考，2014（5）.]]。当前，“平等发展”研究的对象较多集中在农民、女性平等权益等方面，涉及到民族政治学、民族理论民族政策的研究多以“各民族一律平等”的政治概念为核心展开。与经济发展有关的研究则侧重于对国家制定优惠政策扶持少数民族的理论阐释，包括在经济和社会生活中少数民族和民族地区存在的“事实上的不平等”研究。本研究提出“民族区域平等发展”概念，将上述两个学术研究点结合起来，以南岭民族走廊为研究对象，探讨处于不同的区域发展单位，但具有同样的历史传承及生态文化系统的民族走廊发展模式及路径。
　　区域平等发展包括以下若干层次：一是民族自治地方与相同行政层级一般地方的平等发展机会，如民族地区与汉族发达地区之间的平等发展机会。二是未设立自治地方的少数民族人口集中区域与相同行政级别民族自治地方之间的平等发展机会，如云南、贵州、青海三省与5个自治区之间，江华瑶族自治县与江永县之间。三是不同民族文化圈之间的平等发展机会，如南岭民族走廊与武陵民族走廊之间。四是同一民族文化圈内分属不同行政区划的县域平等发展机会，如江华、连南、富川之间。本研究主要在第三四两个层次。
　　（二）理论基础
　　南岭走廊作为一个文化区域概念，少数民族聚居是其重要特征；作为地理区域，其横向比较凸显出来的经济社会总体欠发展状况，可成为研究与反思国家区域协调发展战略的一个典型个案。本文提出的南岭走廊区域平等发展概念，既是一个经济发展问题，也是一个民族问题，还是区域一个问题。提出本概念的理论依据主要有：一是民族平等原则。民族区域平等发展的依据最根本的是《中华人民共和国宪法》的平等原则以及中国共产党民族政策中的民族平等原则。我国的民族平等政策主张：民族“不分大小，一律平等；各民族在经济、文化、教育、语言文字、风俗习惯、宗教信仰等一切社会生活领域也要完全平等。”以民族对象来考虑，“民族”本身不是一个一成不变的共同体，其形成过程也存在着较多的变动，如民族是在历史过程中形成，则同样会在历史过程中发生变动。在这一个过程中，民族在同一区域或不同区域中的差异就是他们在历史变动中的结果。由此，民族平等问题在区域差异的视野下变得复杂，在追求区域协调发展的同时，要坚定地实施民族平等基本原则。
　　二是区域协调发展战略。区域协调发展是我们国家经济社会发展的重要国家战略，在区域协调发展的战略下，西部地区、边疆地区、民族地区、通道地区、走廊地区、省际边界等区域性的概念被提出来，其隐含的意义为这些地域相对于其他地域经济社会还比较落后，只有重视这些地域的发展，才能逐步缩小差距以达到对于整体而言的区域协调发展，而南岭民族走廊就是在这样的国家战略中被提出和强调的。
　　二、南岭走廊民族区域平等发展的现实依据
　　
　　南岭走廊民族区域平等发展理念的提出，既有理论上的依据，也符合南岭走廊发展的实际，有其现实依据。
　　（一）南岭民族走廊区域协作起步早但提升慢
　　费孝通先生提出的“南岭走廊”概念是民族学理论指导民族工作实践的范例。费先生在上世纪八十年代初提出“南岭走廊”学术概念，到1988年12月广东省连南瑶族自治县举行的座谈会上，就开始了南岭山脉瑶族地区经济开发问题研究，提出建立南岭瑶族经济协作区。加强瑶族之间的联系和协作，互相交流经验，共同探讨如何加快瑶族地区经济发展问题，成为南岭走廊研究的重大方向。但遗憾的是，现有的南岭民族走廊研究成果主要集中在民族文化、矿产资源调查等方面，对区域协作等社会经济的发展问题关注不足。而社会实践层面的区域协作，除了瑶族盘王节等文化交流成分居多、经济色彩较淡的协作组织外，南岭地区也未形成实质性的经济发展协作机构。由此观之，在展开南岭民族走廊问题的过程中，一定要把研究同地方社会发展问题有机结合起来，否则我们的研究同现实脱节、同政府治理脱节、同地方发展脱节、同居民福祉脱节，而本研究就是基于这样的考虑而进行的。
　　（二）区划政策差异割裂导致南岭走廊区域贫困加深
　　南岭是湖南、江西两省南部，广西东北部和广东北部山区的总称，是中国最大的瑶族聚居区，全国12个瑶族自治县有7个集中在这里，同时，该区域的其他各县都有不少瑶族人口，共有瑶族人口231.6万人，占全国瑶族人口的82.8%。[[[] 龙飞凤.增设南岭山区国家集中连片扶贫攻坚开发区[J].民族论坛，2013（4）.]]南岭山区地理条件恶劣，自然灾害频繁，教育、卫生、交通等基础设施、公共事业滞后，群众因病致贫、因灾致贫、因教致贫的现象十分突出。区域整体性贫困与农村群体性贫困同时并存，扶贫开发工作任务十分艰巨。
　　南岭走廊民族地区发展现状，突出表现为贫困集中连片分布，经济社会发展滞后，区划政策差异是这种发展不均衡的总要致因。具体表现为不同民族之间的发展不平等、同一区域中亚区域（民族自治县与非自治县）之间的不平等、省际边界地区的不平等。特别是《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》将武陵山片区列入14个连片特困地区之后，与武陵山区首尾相连的南岭走廊区域[ 费孝通在深入考察武陵山区之后，将武陵山区与南岭地区以族群命名为土家苗瑶走廊。]在政策体系上被明显排外的态势就突显出来了。同一个行政区划之内不同民族之间、同一个大民族走廊内部不同次级行政区划之间的政策差异被鲜明呈现，由此带来的发展不平等严重影响了相关地区的发展速度和人心稳定。
　　1、少数民族人口过半县江永陷入的政策“漏峒”民族自治县有着国家赋予的自治权利，在发展中有着相对较多的自主性。但南岭民族走廊内还有着民族人口较多却不是自治县的区域，在受国家政策扶植方面往往处于较弱的地位，这也就造成走廊内同一个少数民族仅因生活在不同的行政区域内而出现了很大的不平等。
　　江永县位于湖南省西南部，都庞岭南麓，地处湘桂交界之地，东临江华瑶族自治县，南接广西富川瑶族自治县，西交广西恭城瑶族自治县，西北与广西灌阳县相邻，东北与道县接壤，是瑶族发源地、祖居地和聚居区，世界各地瑶族敬奉的千家峒就在该县境内。全县总人口27.18万人，居住着瑶、汉、壮、侗、苗等29个民族，其中瑶族人口17.18万人，占全县总人口的63.2%。少数民族聚居区域占全县总面积的87%，是南岭地区瑶族人口比例最高、少数民族人口过半而又尚未实现区域自治的山区农业县。历史上，这里是“四大民瑶”所在地，“以瑶制瑶”的封建统治政策使得瑶族内部出现了分化。新中国成立后，民族人口过半的江永县没有享受区域自治的政策和待遇，成为民族政策的“漏峒”，少数民族经济和社会事业发展受到了极大的影响。当前在全国新的扶贫攻坚战略中，贫困突出的江永县也没有纳入国家级区域发展与扶贫攻坚区。湖南省有6个少数民族人口过半县，与其他5个过半县相比，江永县享受的优惠政策扶持也是最少。[ 其他5个县很早就是国家级或省级贫困县，也全部列入武陵山片区区域发展与扶贫攻坚区域。]江永县于2006年才被确定为省扶比照县，2012年正式确定为省扶县，但未被列入国家连片特困地区扶持范围，与被纳入武陵山片区的37个县（市、区）和被纳入罗霄山扶贫片区的6个县相比，享受扶持政策差异很大。
　　2.湖南省际边界民族地区发展政策差异
　　湖南处于南岭走廊省际交界中的中部地区，与广东相比，经济实力有差距；与广西相比，政策力度有差异，比东缺钱，比西缺力。周边政策优势、扶贫力度与湖南省出现了显著分化，经济社会发展水平逐步拉开了差距，使湖南省边界民族地区面临巨大的区域竞争压力。如何推动同一民族文化圈的省际边界民族地区可持续发展和跨越式发展，确保其与外省毗邻地区及全省同步实现全面小康，不仅是湖南民族地区干部群众的迫切要求，也是社会各界共同关心的课题。
　　比较湖南江华与广西富川、广东连南等地，资源禀赋相似、地理区位相同、制约瓶颈相近，“十一五”以前基本处于同一发展水平。但“十一五”以来，处于西部的广西凭借政策优势、处于东部的广东凭借省内资金优势，双双发展迅猛，使处于中部的湖南省差距拉大。研究认为，政策是促进民族地区加快发展的最大红利，政策差异是导致发展差距不断拉大的主要原因。
　　区域平等，是民族区域自治理论新的研究视角，丰富了民族平等理论和民族区域概念的内涵，甚至对民族区域自治也提供了新的实践内容。东、中、西部不同经济版块和不同行政区划中以文化为中心划定“边区”，探索实现区域平等路径，是对区域协作理论的有益补充。
　　三、南岭走廊民族区域平等发展路径选择：设立文化边区扶贫开发管委会
　　本研究的初始目的是推进南岭民族地区申报国家连片扶贫开发区，随着片区扶贫向精准扶贫转化和研究的深入，笔者进一步提出在国家部委层面设立文化边区扶贫开发管委会构想，抛砖引玉。
　　结合南岭地区跨行政区域互动的现实，选取南岭核心地区的湖南、广西、广东交界毗邻地区的湖南永州市、广东清远市、韶关市、广西贺州市、桂林市等5市为重点研究对象，同时根据研究的结构逻辑向周边拓展。2013年底，上述5市联合向国务院提交了《关于增设南岭山区国家集中连片特困地区的请示》（永政[2013]157号），指出地处南岭中部的湖南省永州市，广东省清远市、韶关市，广西壮族自治区贺州市、桂林市，是新阶段集“老、少、边、穷”于一体的全国最贫困的区域之一。2016年全国政协会议上，湖南、广西两省政协委员共同提交了相关提案，要求“建立湘南桂北国家级‘互联网+精准扶贫’合作发展示范区”，加快南岭区域扶贫开发。
　　党的十八大以来，基于对未来中国改革开放和发展稳定大势的深入思考和系统谋划，习近平总书记提出和推动了许多新的区域发展战略构想和战略举措。例如，2013年9月5日习总书记在哈萨克斯坦访问的时候，提出了“丝绸之路经济带”构想，指出“我们可以用创新的合作模式，共同建设‘丝绸之路经济带’，以点带面，从线到片，逐步形成区域大合作”。在2013年12月中央经济工作会议上，总书记把促进区域协调发展作为2014年中央需要解决的六项重要任务之一。
　　习近平总书记新的区域发展观蕴含的平等原则是笔者探寻南岭走廊民族区域平等发展的理论来源。区域平等发展首先关注的是贫困的问题。“全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村、特别是在贫困地区。没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。”2012年12月，习近平到河北阜平看望慰问困难群众时曾论述过全面建成小康社会与贫困地区小康的辩证关系。贫困问题的重点强调表明着区域不平等是现状，且造成区域不平等的关键在于贫困问题。而在南岭走廊，区域不平等与贫困问题交织存在，且这样的贫困不仅仅是农民的贫困，更是民族的贫困。当贫困印上族群标记，区域中的不平等状态会显得更加的复杂和多变。因此，南岭走廊的区域平等发展战略，要从扶贫与民族共同发展的全局考虑。为此，解决南岭走廊民族区域尤其是瑶族区域整体性发展与脱贫问题的核心是在国家层面进行“文化边区”顶层设计，将湘桂粤毗邻县市做为一个新的扶贫开发区进行一体化建设。
　　政策的行政区划边界割裂了“文化圈”在经济和社会事业进步道路上的协调，造成了以民族文化中心观的“行政的边缘”[[[] 周大鸣.行政的边缘文化的中心[M].北京：民族出版社，2014.（原载《民族论坛》2016年第6期）]]区域内部的不平等。“片区扶贫”模式就是维护“文化中心”统一性的好政策，在此基础上提出建设文化边区是一种理想主义中国梦。在南岭走廊中表现出来的民族与区域不平等的现状下，对其发展模式的探索必须具有针对性，即将充分考察区域内不平等的表现，以缩小民族与区域间的差距为原则，实施有效策略。首先，为了减少亚区域的不平等，可采用省际边界协调发展模式和区域协同合作发展模式。这两个模式的优点在于“寻求自我发展的动力”，用以往开发中所带来的某些区域的发展带动其他区域的发展，形成良性的发展模式，而非只靠政府的扶持，最终也可以达到对区域中资源利用的优化。另外，这两个模式也意味着要打破区域间的行政区划的“政治隔阂”，强调的是一种文化地理的协同合作的发展，即资源的相互共享与共建模式。其次，就扶贫而言，习近平总书记提出精准扶贫的思想，即帮助真正贫困的群众。那么，在南岭走廊中，扶贫也应具有更加具体的针对性。在现有的扶贫模式基础上注重“点面”的结合。另外，要转变扶贫的方式，改变传统多以资金扶贫的方式为产业扶贫，在综合考虑民族特征的基础上，引导民族开发具有前景的产业，扶贫则是为这些产业资源的开发和市场等提供基础性的条件，进而发挥民众的能动性。
　　在我党的历史上，边区曾是革命圣地。现今时代，包括尚未脱贫的革命老区和少数民族特困地区往往都处在省际边界，为实现彻底脱贫共同奔小康目标，本研究提出在国家部委层面设立“文化边区扶贫开发管委会”，实行中央财政“直管区”，统一制定边区扶贫开发规划，统一调度基础设施项目建设资金，统一边区内精准扶贫识别标准，使“边区人民”平等发展，守望相助，共享改革开放成果，共圆实现小康美丽中国梦。
　　[1] 梁宏章 何莲翠 李丹.概念与走向—2013年“南岭民族走廊”学术研讨会综述[J].民族论坛，2013（12）
　　[2] 龙飞凤.增设南岭山区国家集中连片扶贫攻坚开发区[J].民族论坛，2013（4）
　　[3] 戴妍雨.就这么称呼你：“湘南桂北”[Z].力量湖南，2016-5-26
　　[4] 杨三正.必须保障人民平等发展权[N].甘肃日报，2012-12-10
　　[5] 唐勇.论平等发展权的理论渊源[J].观察与思考，2014（5）
　　[6] 龙飞凤.增设南岭山区国家集中连片扶贫攻坚开发区[J].民族论坛，2013（4）
　　[7] 周大鸣.行政的边缘文化的中心[M].北京：民族出版社，2014