如何推进各级政府民族事务事权规范化、法律化

源自：中国民族报

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　　推进各级政府民族事务事权规范化、法律化，是完善民族事务治理体系、提升治理能力的重要着力点。
　　一、属地管理与合作治理模式带来的问题
　　属地管理与合作治理是我国民族事务治理体系的主要运行模式。这一模式的典型特征是环节分工和多部门共同治理。环节分工主要体现为政府权力的纵向配置，即政府间关系模式较为集中地体现为一个具体工作流程中的不同环节分工，而不是对于不同工作内容的“整体性分权”。多部门共同治理主要体现在政府权力的横向配置上，多个部门共同参与对同一事项的管理。
　　属地管理与合作治理相结合是在长期实践中形成的具有高度政治智慧的治理体系。这一治理体系既保障了中央政府有效动员资源、集中精力抓好长远和根本性的事项，也可以调动地方政府的主动性、积极性。然而，属地管理与合作治理的模式在运行中也带来了一些问题。
　　（一）权力运行的交叉点多，不容易分清边界，政策落实经常面临“中梗阻”。
　　民族事务分布在多个政府层级和政府职能部门。由于职责边界的模糊性，表面上看多个政府层级和部门都有权力，但实际上哪个层级和部门都没有完全的资源和手段管好民族事务。在治理上呈现出碎片化的特征。
　　多级政府参与对同一事项的治理，很难分清各级政府具体应该承担什么样的职责。在职责不清的情况下，一级政府为了减轻自己的责任，往往把大量的事情交给下级政府去做。一旦出现问题，首先追究下级政府的责任。
　　在环节分工的政府流程中，一项政策从决策到执行的运行环节多、时间长、二传手多、反馈时间长、协商成本高、反馈信息容易失真。尤其是中间层级的政府把大量的精力花在上传下达和参加各种会议上。中央政府决策后，执行环节的控制和主导权基本上在地方政府和不同的政府部门。结果经常是，中央政府表面上掌握了大政方针的主导权，但实际上经常在执行中面临地方分散和部门分散的困扰。政策执行中暴露出来的问题，中央不容易及时察觉，等到中央意识到时，往往已经成为全局性和普遍性的严重问题，治理的难度大大增加。
　　（二）分段治理使权力碎片化现象突出
　　所谓分段治理，是指多个部门共同管理民族事务，按照工作流程，每个部门各管其中的一段。民族事务治理的职能分布在若干个政府部门，多个政府部门都有权力管一个方面，一项工作往往需要多个政府部门通力合作才能完成。在这种情况下，政府部门之间的协调至关重要，如果没有高效的分工协调机制，就容易使大量的决策无法执行。比如，近年来，中央提出了培育中华民族共同体意识的重要决策，这一重要战略任务与各级政府和多个政府部门密切相关，其贯彻落实需要高层强有力的协调，确保各部门的行动形成合力。涉及到的具体问题有：谁来牵头协调、统筹、推进、监督检查这一任务的落实；统战部门、民族工作部门、教育部门、宣传部门、文化部门、互联网管理部门等多个部门有没有行动方案，其行动方案是否科学和相互协调；政府各部门落实中央决策的效果如何评估等。
　　（三）诸多社会矛盾集中在了基层
　　各层级政府没有对民族事务方面的职责作出明确界定，大量的事情都是由基层政府来贯彻落实。再加上“小事不出村、大事不出镇”和“一票否决”的考评方式，造成诸多社会矛盾都集中在了基层，基层政府被赋予了过多的责任。
　　（四）政府间关系缺乏法律约束力
　　我国宪法第三条规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”可是，长期以来，中国没有制定落实上述宪法原则的配套法律法规。现实中，尽管各级人大、政协、统战部、民委等多个国家机构和部门都有权处理本行政区域内的民族事务，但对于这些民族事务具体有哪些内容、如何明确不同层级政府的各自权力和责任等诸多程序性的内容，尚缺乏有可操作性的规定。
　　二、推进各级政府民族事务事权规范化、法律化的基本思路
　　
　　（一）合理配置不同层级政府的职责体系
　　各级政府拥有的资源、面临的问题、功能定位不同，在民族事务事权配置方面的着力点也应有所不同。在总体坚持环节分工的政府间关系模式下，变革的方向是以部分民族事务事权为试点进行整体性分权。即从条型的环节分工走向块状的事权相对独立，各负其责。从操作的层面上，需要系统梳理在民族事务方面的权力清单以及我国的民族问题。
　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，“推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”。联系民族工作实际，针对各层级政府职责边界模糊、职能错位等问题，推进各级政府民族事务事权规范化、法律化，形成各级政府的整体协同效应，是促进民族事务治理体系和治理能力现代化的重要着力点。其基本思路是对各级政府的民族事务职责作出分层次说明，即权力该给哪一级政府就给哪一级政府，给了就是真给。职责明晰后，还要赋予相应的财权和其它资源。
　　民族事务治理体系和治理能力现代化的首要目标是维护国家统一。国家统一的关键在于中央政府要有足够的权力、权威、能力和资源。中央政府能力建设的重要方式是把以下重要权力集中起来：宏观管理、基本制度设定、战略和顶层设计、全局性事务的统筹管理、统一领导反对国内外敌对势力分裂祖国的活动、信息收集和定期研判、优化对口支援体制、少数民族地区的扶贫开发、必要的执法权、抓好省级政府尤其是五个自治区的班子建设等。为确保中央政府的政令统一，中央政府有必要在逐步减少微观和具体管理事项的同时建立自己的执行机构，即建立独立于地方政府的执行机构，强化在某些重要事项上的必要执法权。
　　自治区、直辖市、一般省级政府在民族事务上有一些共性，也有很大的差别。五个自治区民族事务事权划分的原则是，坚持维护国家统一与落实自治权的统一，以制定自治条例和单行条例为重点合理配置政府职责；四个直辖市要把城市民族工作作为事权划分的重点，健全“两级政府、三级管理、四级网络”的民族工作事务管理体制；一般省级政府在坚持现行环节分工的前提下，重点负责出台符合本地实际的民族政策，开展民族政策、法规的宣传教育等工作。东部一些地区要重点关注散居少数民族和城市民族关系问题。县乡等基层政府的特点是贴近群众、就近管理，是民族政策的具体执行者。其主要职责是执行上级决策和各种法律，推动民族地区产业结构转型升级，发展义务教育，健全民族地区公共卫生和医疗服务体系，开展宣传教育，建立相互嵌入式的社会结构和社区环境等。
　　（二）调整机构设置
　　职责决定机构。基本职责确定后，需要根据不同层级政府承担的职责，对机构和人员进行重组和整合。
　　1.充实中央统战部、国家民委的机构编制
　　有效履行职责的前提是人员要充足。相对工作任务来讲，中央直接与民族事务相关的两个部委的工作人员相对偏少。机构编制既要遵循财政、效率、精简的原则，也要综合考虑能否有效履行职责、国家安全等因素。增加中央统战部和国家民委的编制是必要的。在编制增加的基础上，两个部委内部可以考虑增设执行局，专门承担执行重大决策的任务；同时，在地方派驻自己的分支机构负责信息收集和重要事项的直接处理。
　　2.在地方政府实行民族问题联席会议制度
　　民族工作涉及面很广，政府各部门必须共同努力才能做好，涉及到的职能部门应实行信息分享机制。联席会议工作由民委牵头，形成民族问题齐抓共管的局面。国安、公安、民委、宣传、城管等部门形成合力，定期研讨本地区民族关系和民族问题中的新情况、新趋势、新特点，互通信息，明确各部门的职责分工，共同应对和解决民族问题。
　　3.在科学定位地方民委职能的基础上，增加编制、人员和执法资源
　　大量民族事务需要通过地方民族工作部门来执行，地方民族工作部门承担着贯彻执行党和国家关于民族工作的方针、政策、法律、法规，督促指导民族区域自治法的贯彻落实，协调推动有关部门履行民族工作等职责。在行使职责过程中，民族工作部门与其他部门存在一些职责交叉和相似的问题。
　　解决问题的出路在于，中央政府与省级政府合作拿出一套精细化的操作方案，对地方民委的横向和纵向职责加以明确规定。为了有效履行职责，需要解决多数基层政府存在的能力困境问题，健全工作机构、增加编制、调整内部结构、合理配备领导职数、增加必要的执法资源。
　　（三）构建跨部门协同机制
　　现代国家治理的基本要求是科学界定政府部门的权力边界、明确相应的职责范围。针对多部门共同治理所暴露出来的不足，变革的思路是理清政府部门民族事务权限、构建跨部门协调机制。
　　1.坚持一件事情主要由一个部门负责的原则
　　当前，政府各部门在民族事务方面职责交叉的现象大量存在。部门间职责交叉，容易导致协商成本高，有利的事情争着做、不利的事情绕道走等现象。理清部门间职责的基本方向是一件事情主要由一个部门负责。在借鉴交通运输部、工业和信息化部等大部制改革经验的基础上，可以尝试把大部制改革的思路引入到民族事务治理中来，对各部门的民族事务职责进行重新整合，减少交叉边界和管理环节。接下来需要做的是，系统梳理当前在民族事务方面到底有多少事权，各部门有多少交叉的事权，论证交叉事权的归属等。
　　2.建立高层协调机制，成立协调机构
　　作为一个全局性的问题，民族工作的政治性强、涉及面广。在特定事项上，需要动员和组织多个政府部门共同参与，形成合力才能把工作做好。比如，增强各族群众的“四个认同”，就需要统战部门、民族工作部门与宣传部门、教育部门合作，共同做好宣传教育工作。如，通过大力宣扬一些重要的历史事件和日期、象征，弘扬传统文化，增强民族自豪感。
　　对于一些难以理清部门归属的事权，建立高层协调机制是保障各部门决策形成合力的重要举措，这有利于各级党委和政府把民族工作摆上重要议事日程。每个政府部门的功能定位不同，在工作中对于同一问题形成不同看法是正常的，这时候就需要权威的机构对部门间的不同意见进行裁决。在高层协调机构的统筹下，涉及到民族事务的职能部门实行信息分享机制、统一决策标准和决策目标。为了更好地做好战略规划，协调现实中的民族问题，有必要从中央到地方建立民族事务领导小组。民族事务领导小组的重要任务在于对于决策事项进行充分论证和拍板决断，协调不同意见。民族事务领导小组由党委或者政府分管领导任组长，定期召开小组会议，梳理本地存在的问题，制定对策。民族事务领导小组的办公室应设在统战部或者民族工作部门。
　　3.建构有效的运行协调机制
　　针对责任机制不明确，协调成本高的问题，需要有针对性地建立部门间制度化的分工协调机制。对于需要多个部门管理的事项，应当明确牵头部门，分清主办和协办关系及其各自的职责分工。在协调的形式上，完善部门协商、机构编制部门的协调等已有做法，理顺跨部门协作的工作流程，发挥政府的整体协同效应。
　　建构有效的运行协调机制，可以破解民族区域自治制度运行和民族政策落实中的诸多难题。大多数政府部门并非故意不执行民族政策，症结在于缺乏激励机制提供动力、协调机制提供合力、监督保障增加压力。出路之一就是增加部门协商、条块协商。比如，培养和选拔少数民族干部，是民族政策的一项重要内容，然而，这一政策在某些地方执行得并不理想。针对少数民族干部培养和选拔上存在的问题，中央统战部、国家民委可以与中央组织部合作制定操作细则。再比如，针对地方民委开展工作较为困难的现象，中央统战部、国家民委可以与中央编办共同制定地方政府民委系统职能定位、机构编制、人员配备等方面的文件。
　　（四）推进民族事务治理的法治化
　　推进民族事务治理的法治化是民族事务治理体系现代化的重要内容。第一，把宪法、民族区域自治法等法律的理念和原则具体落实。以立法作为政府间民族事务事权划分的主要依据。通过完善民族区域自治法等相关的法律制度，明确事权划分的基本原则、主要方式，以避免事权划分的随意性。第二，制定和落实自治条例、单行条例。推动国务院相关部委制定配套规章，是推进各层级政府民族事务事权规范化、法律化的重要措施。
　　课题负责人：周振超
　　【本文是国家民委民族问题研究项目《民族事务治理体系和治理能力现代化研究──以族际政治整合模式构建为中心的考察》成果摘要。】