“主权在国论”在理论上可以追溯至晚清国家主义思潮,但也不尽相同,原因是晚晴国家主义注重于国权与君权的区分,而"主权在国"与其说是一种关于主权的理论,不如说是一种关于政治整合的政治理论。由于缺乏有关行政权与政治整合关系的系统的理论支持,这一政治理论直接地诉诸于主权概念。如果将1913年的争论置于总统与议会的对立之中,我们可以发现两者的区别:前者将主权从君主移向国家,而后者将公共行政作为政治整合者(public administration as political integrator)-康有为反复致意的是关于总统与总理的系列规定,同时希望用国教作为政治整合的精神来源,其基本的思路是通过有效的行政力量整合中央与地方、南方与北方以及各不相同的利益诉求。能否有效地通过公共行政完成政治整合,是"主权在国论"的真正关切所在。如果将“主权在国”的主张与围绕土地改革的争论联系起来,我们也可以找到民初“政治整合”的另一面向,即土地所有权与国家的关系。康有为反对联省自治或联邦制的政治构想,而比较赞同以乡为单位的基层社会自治,那么,这种乡治是以纯粹私人的土地占有为前提,还是以"天下-国家"的最终所有为前提?我认为是后者。
主权在国在理论上的暧昧很可能来自国家理论本身。德国学者沃尔夫冈·赛别尔(Wolfgang Seibel)有一个有趣的观察:尽管黑格尔、韦伯为二十世纪政治理论提供了最重要的灵感,但在德国的实际政治中流行的却是一种既非黑格尔主义也非韦伯主义的理论。黑格尔认为,“只要国家正当地运用法律,国家机器(也即官僚制度)的成员恪守普遍的理念,那么,国家-因此也是政府和行政-就是理性的化身;这与韦伯的作为法律原则的具体化的官僚制概念正好相对应。”黑格尔将合法的国家权力与普遍的共同善的抽象概念联系起来,从而赋予了国家以目的和价值,而韦伯专注于形式合法性的合法化效果。“就此而言,黑格尔和韦伯都是公共行政理论的‘理性主义'学派的代表,这个学派忽略了将国家视为一种组织化现象的有机论视野。”德国公共行政不仅在获取组织效能和连贯性方面,而且在对挑战性的社会群体进行整合方面所具有的实际品质完全在他们的理论把握之外。"根据一种将公共行政作为政治整合者的理论,“公共权力可以通过组织人民的参与和利益相关者的合作,提供象征性的意义并创造认同的模式。”“在德国,作为政治整合者的公共行政远在政党和议会之前就出现了。在19世纪初期,它甚至也曾被作为相对于宪法政府的另一种选项。”这一作为整合者的行政的理论与德国的近代分裂有着密切的关系,它的核心是中央的整合能力与地方的适应能力。在三十年战争后,为了组织常备军并提供财政支持,一种综合行政效率同时又能整合那些挑战性的社会团体的政府应运而生,目的之一是克服欧洲社会常见的王室的常备军与土地贵族之间的冲突。在19世纪和20世纪初期,这一理论的主要代表斯特恩(Lorenz von Stein,1815-1890)将公共行政理解为"工作着的国家"(the "working state"),即用一种活的有机体取代只是作为工具的政府,从而为将国家及其组织视为一种镶嵌在社会之中的实体铺平了道路;"正如黑格尔的作为理性的实际物质表现的国家以一种再整合的神话方式而产生作用,它(指"工作着的国家")有助于为一个去中心的、地域上四分五裂的行政结构组织起连贯性,洛伦佐·冯·斯特恩的工作着的国家概念可以视为德国行政科学中的非韦伯式修辞的关键词。“斯特恩借助于黑格尔有关国家的法律人格(the juristic personality)的概念,指出国家的实际生活就像一个人的实际生活一样,是以行为(deed)和工作(work)的区分为特征的。国家行为以颁布法律、宣布公诉或其他决定的形式完成。但是国家的实际生活并不能奠基于一系列个人决定之上。就像一个人在实际生活中以工作的方式完成一个决定一样,国家的实际生活就是行政。因此行政是作为一个“作为工作着的国家的国家(the state as a working state)的实际生活”。除了斯特恩之外,海因茨(Otto Hintze,1861-1940)在描述将土地贵族纳入国王军队时,强调了公共行政的整合能力是早期现代德国稳定政府的先决条件;齐门德(Rudolf Smend,1882-1975)强调行政决定与公共精神之间的相互协调,并从这一角度论述作为一种整合机制的整个政府机器。(这里提及的行政决定与公共精神的关系让我们想到康有为对国教的倡导)所有这些论点都指向了一个方向,即公共行政是一种政治整合的机制,而不只是官僚制的、形式主义的、非政治的执行机器。
将行政权力视为政治整合者也就意味着行政权力实际上是国家与社会的中介。与德国的作为政治整合者的公共行政理论一样,主权在国论也产生于一种分裂性的格局之中,它们之间的共同点是赋予国家或公共行政以政治整合者的角色。在这个意义上,主权在国是一个并不恰当的表述。就康、梁而言,这一表述留有晚清国家主义的痕迹,而未能准确地表达他们对于公共行政的政治整合功能的期待。政治整合是一个政治过程,即将分化的社会力量、社会利益和诉求纳入行政的有机运作之中。也只有在这个意义上,公共行政不仅是形式的、官僚制的,而且是政治的,即通过整合体现国民全体意志的存在。由于行政权力的象征性人物是政府首脑(总统或总理),"主权在国论"貌似一种取消了君主的君主论,在缺乏制衡的条件下,自由主义者有理由担心其转向人格性专制的可能(袁世凯称帝就是一个现成的例证),而民主主义者也有理由担心在这一原则下"主权在民"的精神名存实亡。但是,他们都忽略其"整合"的政治职能及其构成条件-"政治整合"不可能通过由上至下的权力单向地完成,它不可避免地需要由下至上的参与和承认。在1913年之后的语境中,由于缺乏真正的社会动员,同时存在着南北的政治性对立,行政权力不可能承担政治整合的重任。无论从哪一个角度说,这一理论的衰落是十分自然的。
将"主权在国论"与作为"政治整合者的行政"做点比较就可以发现,前者的"国"仍然是抽象的,类似于黑格尔的作为目的的国家,而后者却是具体的。康、梁未能找到一个落实政治整合的具体机制,尤其是承担这一政治整合的恰当的政治力量。如果我们将"政治整合"置于历史图景的中心,就会发现它实际上对应着1912年前后出现的新机制,它既不是皇权,也不是总统或总理等人格化的权力象征,而是新型的"公开政党"。1912年3月,宋教仁等在南京召集同盟会各省会员大会,提出以公开政党的形式扩大组织、参与国会竞选并争取组阁,其政纲包括完成行政统一、促进地方自治、实行种族同化、采用国家社会政策、普及义务教育、主张男女平权、厉行征兵制度、整理财政、厘定税制、力谋国际平等、注意移民垦殖事业等各方面。从1912年南北和谈至1913年宋教仁3月20日在上海车站遇刺,以国会选举为中轴,全国范围内各种政党纷纷涌现,政党政治成为一时风潮。宋案之后,"二次革命"失败,以议会-政党作为整合机制的民主浪潮宣告终结。议会-政党作为政治整合的机制是欧洲民主的主要形态(与美国总统制有所区别),它将行政作为受命执行的、非政治性的官僚机构,而拒绝承认其具备政治整合的功能。主权在国论的真正对手正是这一由政党-议会制垄断政治职能,而将国家-政府和行政-仅仅视为非政治的官僚制的立场。
在"主权在民"合法性前提下,提倡“主权在国”,亦即将政治整合的重任置于政府和公共行政的肩上。但对北洋政府而言,由于"主权在民"的口号已经被议会政治垄断,由行政权力实行政治整合的合法性始终受到质疑。在民初的语境中,议会与行政的矛盾同时也是南方力量与北方力量的矛盾、军事力量与政治力量的矛盾、旧政权的剩余势力与革命势力的矛盾,从而具有难以通过形式化的程序达成化解的特征。清帝逊位诏书可以说在最大程度上提供了某种法理的连贯性,但其遗留的问题却是无法通过一纸诏书解决的。袁世凯当政后,反复以"统一"相号召,除了在对外关系和边疆地区起到一点作用外,无论对于南方革命势力,还是对于北方军人集团,都没有构成真正的整合。中央与地方的拉锯关系依旧,更不用说广大的农村与两者的主权声称毫不发生关系。在《湖南农民运动考察报告》中,毛泽东有一个关于辛亥革命的著名论断:“国民革命需要一个大的农村变动。辛亥革命没有这个变动,所以失败了。”这是从新的革命运动的角度做出的总结,但也清楚地揭示了"主权在国论"在政治上失败的基础性原因。在毛泽东发表这一论断的时刻,由新型政党领导的运动正在通过由下而上的运动进行政治整合。在"主权在民"原则普遍化的语境中,不是康、梁寄望的"国",而是对他们而言非常陌生和恐惧的革命运动(正是康有为所谓农夫革命+士夫革命),正在推进整合-不是国家的行政整合,而是通过社会动员彻底重组国家本身。
康有为的宪法草案试图勾勒一种精英联盟,并以孔教作为其政治整合的宗教-精神的基础。然而,公共行政的政治整合机制主要存在于前议会和政党时期,对它的需求也主要出现在议会-政党无法施行政治整合的阶段。我认为这就是康有为一方面接受"主权在民"的原则,另一方面又试图通过论证民的总体性来论证"主权在国"的命题的原因。除了在四分五裂的格局中表述对于政治稳定的诉求外,国家主义多半只是某个掌握政治权力的精英集团的旗帜。“现代君主”不可能是国或行政权力本身,而是力图掌握国家权力同时整合社会意志和诉求的政党。但是,在革命、妥协、议会斗争、超级总统制和复辟等一系列戏剧之后,不是19世纪的政党,而是20世纪的同样叫做政党的政治发明,不但占据了主要的政治舞台,而且也极大地改变了官僚制国家的性质。这一特殊的政党类型偶尔也会三心二意地参与议会斗争,但更加注重直接的社会动员,以对抗性政治的方式推进政治整合。对于这个政治组织而言,领导权(hegemony)或文化霸权与人民意志的形成互为表里,而"革命"就是其合法性来源。这是在特定的政治认同条件下形成政治整合的有组织力量-它不再是民初议会-政党制条件下的政党,而是一种通过整合社会意志直接掌握政治权力的政治集团-国民党的改组和共产党的出现都因应着这一真正的政治变动,它们的分化和对抗是在新一轮历史博弈中展开的。在北伐战争的时代,党是社会动员的组织者、参与者和政治整合者,也正是通过这种政治整合职能而获得了掌握国家权力的条件;但在其后的政治发展中,国民党放弃了社会运动,而转向具有较高官僚制特征的党-国体制,而共产党却坚持将党、国家(如边区政府)与以土地改革为基础的大规模社会动员结合起来。在这个政治组织的用语中,无论是国民,还是农民,或者工人阶级和劳苦大众,都不是中性的描述性概念,而是新的政治范畴-在国民革命中,革命的对立面是北洋军阀和被界定为"旧势力"或"封建势力"的城乡精英力量,而在国共对立的政治语境下,农民革命和其他被压迫阶级的解放运动则将对立面设定为从革命中蜕变出去的中国官僚阶级及其代表的封建的、官僚买办的势力。在实际的动员中,农民、工人、城市小资产阶级等等术语也被用于描述实际生活中的种田者、打工者或做买卖的人,但这些概念从一开始就是政治动员的范畴,它们重组了"人民"的含义。革命政党及其领导下的各级政府奉行从群众中来到群众中去的组织路线,一面扩大统一战线(政治整合),一面巩固政党及革命政府的领导权。通过武装斗争和土地改革,落实早期革命提出的"平均地权"的要求-所有这些都可以视为这一政治组织进行"政治整合"的方法和策略。就像农民、工人、小资产阶级一样,群众、统一战线也是在政治整合中产生的政治范畴。伴随着军事斗争的大规模展开,军队不再是朝廷或者国家的军队,而是党军-党军的形成是依靠军阀势力进行地方割据的革命模式失败的结果,也是新型政党登上历史舞台的产物。政治化是整个时代的特征。事实上,无论是1920年改组后的国民党还是1921年诞生的共产党,它们都遵循了以党治国的方针,在不同层次直接介入国家行政,从而使得公共行政不再遵循一般官僚制的逻辑,其组织结构深深地渗入各个社会细胞之中。国共两党竞争的后果在很大程度上源自政治整合的不同深度。但无论如何,将"政治整合"纳入公共行政,尽管层次各有不同,却是这两个政治组织的共同特点。在这里,政党成为国家与人民(社会)之间的中介-它既是人民的代表,又是国家行政的主导者。通过党-国互动,尤其是政党直接介入行政,国家也成为一种进行政治整合的公共行政,由此产生了一种新的国家类型,即区别于议会多党制+官僚行政体制的党-国体制。我们也许可以说这种政党体制是一种后政党政治的政党,由这一政党体制主导的国家即兼有政治整合与公共行政两重职能的“作为政治整合机制的公共行政体系”。