路线教育哲与思：政府债迷局──中央借一元如何变成地方借10元

一：国家要查地方政府的帐，首先股市慌了
　　7月28日正逢周日，中国国家审计署表示将全面审计政府性债务。
　　这一决定马上在周一开市的中国股市引起反应。因投资者担心地方债务问题可能引发系统性金融风险，中国股市上证综指周一收跌1.72%，创业板指数收跌1.84%。
　　众所周知，股市上的地产股、银行股、创业板等背后都有政府特别是地方政府的经济活动，例如，中国不少银行的贷款大户都是地方政府，而地方政府向银行借钱是没有抵押的，全靠信誉和政府身份，一旦地方政府在使用债务方面长期存在的低效和亏空情况全面暴露，就会影响到银行的坏账率。
　　最要命的是，我们的银行在实行股份制改造以后，学会了全球化金融资本集团的许多超前的东西，也就是所谓的“金融创新”。也就是把许多经济坏账烂帐通过做假账做瞎账的方式，放到金融工具里头，以保证许多经济效益很差、长期入不敷出的项目得以维持得以延续，直到资金链条断裂，危机爆发。
　　这些年，多少地方政府在背后起着决定作用的地产、创业经济活动，维持着高价和重复性生产重复性建设，对这方面的弊病中央的和舆论提了多少年，为什么禁而不止，为什么置若罔闻？
　　就是因为，这里面有很多账目上的内幕，经济上的内幕。
　　2008年，中国推出了中央财政赤字投资四万亿的措施，导致了银行和各方面配套投资有十万亿。但是我们现在知道，由于地方政府的行为模式和政治冲动，造成这十四万亿明摆的数字后面，还有着地方政府的债务活动。其中卖地造成的地价虚高、所谓科技创新的项目资金以及与各种政府性公司有关的信托、担保、融资活动造成的大量资金投入。
　　2008年以后的五年中，这一块一直没有得到一个准确的数字。渣打银行估计中国地方政府债务在2012年底时达到了中国国内生产总值(GDP)的15%，而瑞士信贷的估值是36%。惠誉4月调降中国主权信用评级时，估值是25%。
　　2012年中国国内生产总值(GDP)是52万亿人民币，用上述几家政府债务评级单位的数字套用公式算出，中国目前地方政府债务最低的是8万亿，最高是18万亿元。这一点也很快得到部分的官方证实，据审计署副审计长董大胜今年3月通报，目前全国地方政府性债务总额为15万亿至18万亿。
　　就是说，我国银行和各种与地方政府联系的金融机构，借给了没有实质意义的抵押品的各级地方政府18万亿元人民币。这些地方政府用这些钱来投入的经济活动，一旦没有得到回报或者只是得到部分回报，那么将会在我国银行的系统中和金融系统中存在着多大的政府债务风险呢？
　　一旦这些风险和内幕在国家审计署的全面审查中得以披露或者爆发，那么将会给民众和国内外的经济信心造成多么大的冲击？
　　既然事已至此，审计署的查账无可避免地要来，我们就要问一句──2008年中央明明白白赤字发行了四万亿带动了银行的相关配套十万亿，为什么造成了地方性发债最高达18万亿的隐性债务呢？

二：中央债务的历史和现状
　　翻开历年的全国人大会议上政府总理所作的工作报告，中央债务和财政情况是必须向全国民众和舆论公布的。2008年年底中央没有经过人大批准，就推出了四万亿财政赤字投资计划，但是在隔年2009年的全国两会上，这一计划得到了追加的批准。
　　不仅如此，在此之前的多年中，每逢全国两会，政府总理对于前一年度中央债务情况，发行了多少国库券，弥补了多少当年的赤字，资金投向了哪里都对全国民众有所说明。
　　进入21世纪，2000年以后，中央逐年增加了国库券的发行数量，扩大资金和增加的货币供应，也并不是投入城市和高效益的经济领域，而是更多的投向了基础行业、老少边穷和教育等领域。也就是说，中央历年实行的国家债，并没有对于金融创新和少数人致富的数字游戏，造成基础性烘托作用。但是，数量巨大的国债，带动了能源原材料建筑行业的价格，支持了中国在城市化不足的时代的经济活动，包括就业和基本服务，依靠交通和提供城市化服务，把全国剩余的农村几亿劳动力纳入到全国的经济平台上。
　　按说，地方政府要在自己的扩大的自主权中，实行政府性债务行为，是可以向中央的债务行为学习很多东西的。
　　第一，中央政府债是具有很强的政治性的，虽然政府债没有抵押物，但是一旦多发的货币造成了通货膨胀、社会不稳，政治风险是很大的。因此没有物质抵押物的政府债，其实在抵押了政治命运上面来说，比抵押了物质抵押品的一般债务，还要保险和稳妥。这是因为任何一个政府债务行为的做出，都是一种政治决定是政治家的决定。
　　第二，中央政府债投向老少边穷和最需要的教育等方面，将会加大国家的未来和整体幸福感。虽然多印出来的货币，在客观上造成了一定程度的通货膨胀或者造成整体物价指数的上升，但是每年公布的国债资金投向和国家审计落实的社会效果，都会在受到物价上涨实际损失的民众那里得到心理上的满足和理解。一方面是知情权得到满足，一方面是国家的未来有了保障。
　　第三，中央政府债在使用过程中，没有因为使用过程不清楚不透明，配套的出现几个中央级的贪官和污吏。这是因为，中央债在使用中虽然也带动了银行坏账的摊销。但是这些都是在宏观效果上达到的结果。中央在使用这些国债资金过程中，并没有成立几个中央自己人组成的所谓第三方公司在里面实行什么金融创新，而是是什么项目的资金就实际使用到什么方面，不准挪用，专项资金专项使用，一直到落实到位为止。

三：地方债的历史和现状
　　当然，说了中央政府债务实行中的政治透明度和政治家风范，用这些来硬性要求地方政府，也有不近人情的地方。
　　中国的地方政府在财政行为上是变化最大的一种行为。
　　1988年，中国的地方政府在物价上面承受了很大的压力。从上世纪八十年代放开了农村集体经济生产制度以来，农作物产品不再能够依靠剪刀差来硬性地剥夺农民了。但是中央给各个地方政府的要求是，在农产品价格不断按照市场规律进行调整和上升的情况下，要求各地市长们要确保菜篮子米袋子，要保证城市居民的生活水平不因为农村品价格的剧烈波动而造成大幅下滑。
　　因此，以1988年为例，各个地方政府成立了很多的地方政府背景的公司，例如北京市为了保证居民的冬储大白菜价格不要波动，会在当时的食品公司下面组织经营性公司专门平抑物价。当大白菜因为数量多了卖不出去的时候，甚至还动员党政机关干部都来支持政府性公司，都出来买一点爱心菜。显然，这里面政府的地方性筹措资金的行为，造成了地方政府办公司的惯性。
　　换一个时间点，到了1999年，中国的地方政府行为又到了一个变化的节点。这次是因为大量的中小国营企业转制、破产或者资产流转。1999年，从中央的要求来说，就是为了迎接中国加入世贸组织，很多轻工行业、食品行业、城市服务业等等都要放开，在一个时间表内让外资进来。地方政府下面什么一轻局二轻局、一商局二商局之类的大量工厂商店和老品牌要面临彻底解决职工下岗资产核销的严峻时刻。
　　这时候，以山东诸城县大刀阔斧进行中小企业改制为突破口，中国的最大面积的老国营企业转制潮和下岗潮来临了。全国的地方政府特别是老国营企业集中的城市政府，突然发现老厂老店脚下的那一块城市土地，成为保障下岗职工失去稳定工作以后一定稳定的收入的资源。当然，当时是为了完成朱镕基加快银行、中小企业改革，集中力量在世贸组织条件来临之前，保证大型国有企业和重要领域的国家经济实力不受影响。
　　以1999年为界，原先是发现老厂老店破产以后下面的土地可以作为下岗职工保障的地方政府，突然发现了这些土地可以使用到更大的范围，可以成为在21世纪全球化经济舞台上，造成城市三年大变样几年上台阶的手中王牌。因此，老厂老店的土地运作完了，又盯上了老居民和城市郊区农村的土地。
　　所以，地方债的几大前提中最重要的两大前提现在已经具备了，那就是：
　　第一，地方政府办有很多政府渗入的公司──这些公司可以隐形地发行很多的政府性债务。
　　第二，地方政府有发行地方性债务的最大抵押物──城市土地和郊区农村土地。

四：政府债迷局──中央借一元如何变成地方借10元
　　通过以上分析，我们就知道了2008年中央明明白白赤字发行了四万亿带动了银行的相关配套十万亿，为什么造成了地方性发债最高达18万亿的隐性债务呢？
　　我认为，为何中央的四万亿债务变成了地方的18万亿债务，还是要从政治体制上来分析。
　　中央发债的三大优点，为什么地方政府不学习？为什么地方政府不断从中央要政策以后，却不学习中央政府的定期接受人大审计和政治家角度？为什么不能做到政府债的使用过程中没有与不透明的垄断背景政府背景公司进行切割？为什么不能做到不产生腐败？
　　就是因为，历史上遗留了政府办公司和政府主导卖地造成地方政府可以以卖地权为抵押大举借债的这种先天优势或者说先天不足。
　　各个地方的政府干部都是由上级组织部门委派，可以说组织部门委派哪一个干部，都是按照朱镕基温家宝那样的全局观念政治观念来考察的，他们到地方任一方官员的时候也是信誓旦旦地要从政治出发，要从党的大局出发考虑地方事务，但是他们到任以后，要面对的是积累多年的地方性政府背景的公司和面对中央众多要求不断扩大编制下面的财务漏洞，面对着借助当地房地产商很快见效的卖地冲动。
　　在这样的地方经济迷局中，地方债怎能够做到不扩大不失控呢？
　　没有地方民众和党的体制制约的地方干部很容易在各种地方债务迷局和土地财政的操作中迷失了自己。多少年中，我们地方政府出现的腐败分子还少吗？
　　审计署发布的审计公告表明，从1979年至今，土地出让收入一直是地方政府主要还债来源。国际货币基金组织(IMF)今年发布的《财政监督报告》指出，中国地方政府融资平台加速发展，地方基础设施项目融资成为中国财政风险的源头，80%的城市都依靠抬高地价转让土地来偿付债务。
　　据审计署副审计长董大胜今年3月通报，目前全国地方政府性债务总额为15万亿至18万亿。如此巨额的地方债务，钱从哪里来？审计署2011年的全国地方政府性债务审计和今年的36个地区地方政府性债务审计显示，地方政府债务“债权人”主要有三方：银行、地方债券、其他单位和个人。
　　银行一直是“最大债权人”。在2010年底地方政府性债务余额中，银行贷款占79.01%；截至去年底，36个地区的地方政府性债务余额中，银行贷款占78.07%。
　　在中国，土地财政的本质是融资。近年来，地方政府从银行、债市和影子贷款机构借了数量庞大的债务，用于没有回报或没有收益的重大项目或形象工程。实际上，这些年地方政府靠“土地财神”已经过惯了肆意挥霍的好日子，尽管中央一再要求地方政府将销售土地的收入，重点用于改善民生和偿还政府债务，用于保障房建设、教育投入等等。但地方政府的土地获利，更多是进行城市建设与改造、甚至大拆大建，与中央的要求相差甚远。
　　此前有报道称，郑州一个区已经欠下了上百亿的债务，即便拚命卖地还债，也很难在短期内缓解债务危机。一个区级政府放在全国的版图上，只能算是比芝麻绿豆稍大一些的机构，居然欠下上百亿的债务，如果全国每个城市都是这样债台高筑，中央政府如何应对？
　　虽然各地债务门类太多，数据更不透明，地方债务已经处于失控状态，财政风险也极大，但到底有多大风险，却是莫衷一是。更为严峻的是，目前披露的债务数据很可能只是冰山一角，地方政府的负债恐怕已经到了令中央政府吃惊的地步。
　　仅从2009年以来，地方政府债务问题至少已不下十次在国务院会议上被讨论。最近几年的“两会”期间，人大代表不断表示担忧县乡基层政府的债务问题：全国现在接近40000个乡镇中，大约三分之二的乡镇财政负担非常沉重，很多乡镇债务负担已经超过财政收入。
　　这些政府的债务问题主要是“隐形”的。隐形就无法摸底。为什么债务会隐形呢？这个罪魁祸首是成千上万的地方融资平台。由于我国现行法律不允许地方政府举债出现赤字，所以地方政府就想方设法获取预算外的资金。上世纪八九十年代，绝大多数地方政府都开始成立公司的形式融资避开法律，由公司向金融部门借款或向社会发行债券。这些地方融资平台事实上构成了地方政府的负债，但地方政府的预算中却并不反映这部分债务，上级政府根本无法知晓。本来是一种创新的地方融资模式，现在成了极大的麻烦。这样的地方融资平台在全国有多少呢？数也数不清。
　　可以说，经济问题特别是政府行为融入其间的经济问题，发展和恶化已经有一段时间了。从问题的根源来了解，与我国的历史、与政府参与经济活动的历史条件都有关联。
　　如果当时在消灭物价双轨制和中国加入世贸组织的的两大历史关头，中国的政治体制改革配套能够跟上的话，今天病疴至深的政府债问题也不会造成这种局面。
　　因此，在全面审计地方政府债和全面开展党的群众路线教育活动同时，我们应当全面审视历史和现实，尽快启动被延宕和推迟的政治体制改革。
　　政治体制改革，首先从政府自身做起，从政府债务行为的改革做起！