平台反垄断熨波安澜：互联网生态优化 反垄断进入深水区

源自：21世纪经济报道

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　　多年后再来定义2021年的话，“反垄断”必然是一个重要的注脚。
　　这一年，针对平台企业的法律、行政法规、规范性文件不断完善，数字法治的框架逐渐清晰。也是这一年，国家反垄断局挂牌成立，执法力量强化；大案陆续落地，监管态度果决严厉，执法手段也呈现出穿透式、多元化特点，中国的监管模式逐渐确立。
　　反垄断，既是规范平台经济健康发展必要举措，也是数字经济高质量发展的内在要求。我们也需要冷思考，对平台经济应平衡规范与发展，而非“喊打喊杀”。反垄断，最终目的还是公平竞争的市场环境与社会福利最大化。
　　监管风暴来袭
　　阿里、美团因实施“二选一”垄断行为被国家市场监督管理总局分别罚款182.28亿元、34.42亿元，虎牙斗鱼合并被叫停，多家平台巨头领到违法实施经营者集中行政处罚罚单……席卷的反垄断风暴之下，互联网大厂的日子，没以前好过了。
　　2020年下半年之前，官方对平台经济的监管态度主要为“包容审慎”，因此平台企业在较为宽松的环境下迅速成长。但是，水温什么时候发生了变化？答案或许隐藏在平台膨胀的过程中。
　　去年底平台巨头先后入局社区团购的“混战”可以视为平台经济野蛮生长的一个镜像，此前在网约车、共享单车、长租公寓等领域，先后出现过这种资本介入“烧钱”、跑马圈地模式，留下一地鸡毛。
　　平台力量日益强大带来的市场竞争失序问题，已经不容忽视。昔日的屠龙少年，自己是不是变成了一条恶龙？
　　2020年12月11日，中共中央政治局会议分析研究2021年经济工作，会上要求强化反垄断和防止资本无序扩张。这也被业界认为是自反垄断法生效以来，中共中央政治局首次明确表示强化反垄断。五天后，中央经济工作会议中将“强化反垄断和防止资本无序扩张”列为2021年八项重点任务之一。
　　对平台经济的反垄断监管大幕，正式拉开帷幕。
　　工欲善其事 必先利其器
　　对平台经济监管并非易事。
　　“特别是随着数字经济快速发展，新产业新业态新模式层出不穷，竞争方式与传统经济存在较大差异，竞争行为影响更加复杂，迫切需要进一步完善相关反垄断法律制度。”市场监管总局副局长、国家反垄断局局长甘霖在接受采访时称。
　　对此，中国确立了较为清晰的监管思路：加强反垄断执法力度，并进一步充实反垄断执法制度保障，打造全方面平台反垄断的“利器”。
　　反垄断监管机构进一步升级。11月18日，国家市场监管总局挂牌国家反垄断局，设置反垄断执法一司、反垄断执法二司和竞争政策协调司三个司局。从三个新司局的机构的职责来看，数字经济领域垄断协议、滥用市场支配地位执法、数字经济领域经营者集中反垄断审查被单独列出。数字经济仍是监管执法的重点领域。
　　处于治理端口的《反垄断法》，也在修订进行时。针对互联网领域，规定不得滥用数据和算法、技术、资本优势以及平台规则等排除、限制竞争。11月1日实施的《个人信息保护法》贯穿信息自决主线，赋予个人丰富的信息权利，极大约束与规范平台企业信息处理行为，有助于消弭平台与个人之间差距悬殊的地位；增加的“大数据杀熟”条款，进一步丰富了对歧视性定价问题的规制路径。
　　针对平台企业监管的配套规则也在加紧落地。《关于平台经济领域的反垄断指南》为我国在平台经济领域的反垄断工作提供了初步框架；《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》与《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》，两个文件确立了平台分类分级的监管思路，中国“数字守门人”制度呼之欲出；《网络数据安全管理条例（征求意见稿）》，再给超级平台加上“紧箍咒”，平台规则、隐私政策制定等或需行政同意。
　　市场监管总局、网信办、工信部等部门多管齐下，相关行政规章、规范性文件使得监管的“毛细血管”更为畅通，平台经济的强监管、科学监管时代到来。
　　互联网生态优化
　　官方将今年定义为“反垄断监管大年”，相比较一些司法辖区漫长的执法周期，中国的反垄断之剑更为“快准狠”。
　　21世纪经济报道记者梳理发现，2021年互联网领域有85起违法实施经营者集中被罚案件；阿里、美团、食派士等滥用市场支配地位被罚；今年互联网领域反垄断罚款数额超200亿。雷霆万钧的监管之下，数字生态得以优化。
　　甘霖在采访中表示，今年“618”和“双11”期间，网络零售市场“二选一”行为基本停止，市场竞争秩序明显好转，平台内商家特别是中小经营者得到更广阔空间。
　　站在2021年的成绩单上，平台经济的监管下一步怎么走？
　　“我国平台经济发展正处在关键时期，要着眼长远、兼顾当前，补齐短板、强化弱项，营造创新环境，解决突出矛盾和问题，推动平台经济规范健康持续发展。”习近平总书记主持召开中央财经委员会第九次会议时指出。
　　推动平台规范健康发展，在国务院反垄断委员会专家咨询组成员、上海交通大学特聘教授王先林看来，要把握“度”的界限，做到适度监管与适时监管，实现精准执法，既不能对严重的垄断行为视而不见，过于宽松，也不能过严监管，过度执法。另一方面，在强化反垄断的同时，也要重视强化更具柔性的事前监管。反垄断执法机构可通过制定发布反垄断（竞争）合规指引，引导企业构建有效的反垄断合规体系，以此促进反垄断法实施效果的提升，并培育优良的竞争文化。
　　国务院反垄断委员会专家咨询组成员、浙江理工大学法政学院教授王健则建议，应加强平台经济领域的行业调查或行业竞争状况评估。“反垄断执法机关在具体执法行动之前进行行业调查或行业竞争状况评估是国际上的通行做法，从中可以获得更好的特定行业的市场竞争信息。如果需要，可以在后续阶段发动正式的反垄断调查。”
　　此外，他认为，应搭建数字市场风险监控平台。基于人工智能、大数据技术对异常市场行为进行主动监测。
　　反垄断进入深水区
　　除却治理垄断之“果”，也应注重源头治“因”。
　　强化平台经济的监管，是为服务“公平竞争的市场环境”这一宏观叙事，促进统一开放、竞争有序的现代市场体系建设。公平竞争是市场经济的核心。“强化反垄断、深入推进公平竞争政策实施，是完善社会主义市场经济体制的内在要求。”习近平总书记指出。
　　刚刚过去的中央经济工作会议，相比较去年较大篇幅对平台经济的反垄断措辞，更聚焦“深入推进公平竞争政策实施”。这也意味着平台监管治理迈向深水区。
　　“竞争政策基础性地位在我国的有效落实，离不开平稳、常态的反垄断执法。脱离特定行业而强调更广泛意义上的公平竞争政策实施，体现了反垄断法跨行业一体、公平适用的特点，有助于稳定市场预期，培育可持续的竞争守法意识，确保我国经济整体高质量发展。”中国社会科学院大学竞争法研究中心执行主任韩伟表示。
　　值得注意的是，中央经济工作会议还提出要为资本设置“红绿灯”，依法加强对资本的有效监管，防止资本野蛮生长。
　　韩伟认为，设置“红绿灯”体现了规范与发展并重的思路，即结合现行法律体系更好地平衡资本产生的利弊影响，特别是相关负面清单规则的有效实施。
　　他指出，除了反垄断法，资本的有效规范还涉及其他法律部门。就反垄断法而言，企业应提升竞争合规意识，特别是涉及重大并购时应作好充分的事前评估，达标则应及时进行申报。另一方面，为促进企业合规工作更好地开展，反垄断执法部门也有必要细化资本扩张相关规则，比如经营者集中审查环节构成控制权的战略性事项与不构成控制权的保护性事项的区分标准，滥用市场支配地位中掠夺性定价的认定要件等。
　　近期甘霖在接受采访时也提到，加强反垄断监管执法，进一步维护市场公平竞争秩序。持续规范平台经济、科技创新、信息安全、民生保障等重点领域竞争行为，严格依法查处垄断协议、滥用市场支配地位等垄断行为。持续加强经营者集中反垄断审查，防止“掐尖式并购”和资本无序扩张。健全市场竞争状况监测评估和预警制度，加强垄断和竞争失序风险研判和识别预警。
　　而对于平台企业而言，疾驰20年后，是时候审视、调整策略，为自身设置“红绿灯”，将反垄断内化为企业管理发展的必然要求，并且，加强数据安全、个人信息保护、算法治理等合规工作。这既是响应监管的必然要求，更是未来企业竞争发展的关键。
　　（作者：王俊　编辑：曹金良）