政体选择源与流：新中国建立六十多年宪法政治回顾

一：1954年新中国第一部宪法
　　1954年，新中国在共同纲领的基础上，产生了第一部宪法。
　　1949年的共同纲领以及执行共同纲领的全国政协，是在中国共产党原有的解放区基层党的工作经验与新解放的原来的国统区和各大城市的由各民主党派联系和代表的各阶层、知识界联合实施的基本法治管理。共同纲领起到了临时宪法的作用。
　　但是，中国共产党的核心领导作用和未来建国的经济政治基础，是向着在原来苏维埃时期就有的社会主义原则发展的，因此，在共同纲领实施期间，中国共产党原有的解放区基层党的工作经验是以中共七届二中全会的精神，向着全面建立现代新民主主义国家的形式发展为最终目标的。
　　因此，1954年，新中国经历了在共同纲领实施期间的国民经济恢复和迎接大规模的经济建设工作。在此期间，各民主党派的原有社会基础和社会联系，已经被以中共的越来越体系化和越来越动员化的基层工作体系代替，因此用法治和规范以及国际通用的宪法来对1949年到1954年的中共体系化工作机制，加以国家形式和基本法形式的包装和赋予灵魂就十分必要。
　　1952年11月间，中共中央作出决定，立即着手准备召开全国人民代表大会，制定宪法。12月1日，中共中央在《关于召开党的全国代表会议的通知》中说，为了充分准备全国人民代表大会的召开，中央决定于1953年2月召开党的全国代表会议。这是关于准备召开全国人民代表大会和制定宪法的第一个文件。12月24日，第一届全国政协常委会举行第四十三次会议，周恩来代表中共中央提议由全国政协向中央人民政府委员会提出定期召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的建议，与会人员一致赞同，会议接受了这个提议。
　　1953年1月30日，中央人民政府委员会举行第二十次会议，正式作出《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》，决定于1953年召开由人民普选的乡、县、省（市）各级人民代表大会，然后在此基础上召开全国人民代表大会。会议决定成立以毛泽东为主席的中华人民共和国宪法起草委员会，以周恩来为主席的中华人民共和国选举法起草委员会。选举法起草委员会一成立，就投入紧张的工作。2月11日，中央人民政府通过了选举法。全国近三亿人口的选民参加选举，这不仅在中国，而且在全世界也是一个空前规模的民主运动。12月8日，毛泽东和中共中央其他领导人以公民的身份，参加了基层选举，投了自己庄严的一票。
　　当时，全国近三亿的选民在短时期完成了从县乡到各省的代表大会选举，在东亚地区和儒家文化圈，是一件大事。而且，这一政治壮举是在中共的基层工作体系中动员机制中完成的。这说明了原来共同纲领实施期间的由民主党派代表的城市和经济界知识界，他们与广大农村和宪政层次的联系基础发生了巨大变化。
　　1949年至1954年，经过土地改革运动、国民经济恢复、抗美援朝、经济领域打老虎、城市黑暗社会打击，农村剿匪和打击反动会道门运动等等，都是由中共的基层动员机制完成的。
　　现在，在三亿达到选举年龄段的中国选民中，还大多数处于文盲和半文盲的情况下，能够完成各层阶的人大代表会议的选举，说明了七届二中全会号召的全党做好经济工作城市工作同时，依靠共同纲领和各民主党派的有效配合，在中共领导下，中国多达三亿的文盲半文盲占多数的选民，还能够完成以宪法形式包装的层级政治能量传递和建立任务。这是多么了不起的事情。
　　终于，1954年9月15日下午3时，中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议，在北京中南海怀仁堂隆重开幕。毛泽东在开幕词中说：“这次会议的任务是：制定宪法；制定几个重要的法律；通过政府工作报告；选举新的国家领导人员。我们这次会议具有伟大的历史意义。这次会议是标志着我国人民从一九四九年建国以来的新胜利和新发展的里程碑，这次会议所制定的宪法将大大地促进我国的社会主义事业”。在会上，刘少奇受宪法起草委员会的委托，作了《关于中华人民共和国宪法草案的报告》。他说：宪法草案经过全国人民代表大会通过以后，将成为我国的国家根本法，全体人民和一切国家机关都必须遵守。9月16日下午至18日下午，大会讨论宪法草案和刘少奇所作的宪法草案报告。20日下午，一届全国人大一次会议举行全体会议，对宪法草案进行表决。出席当天会议的代表1197人，表决结果：投票数1197张，同意1197张。当大会执行主席宣布这一表决结果时，全场欢腾，暴风雨般的掌声持续了5分钟之久！

二：五四宪法与党的领导关系的发展
　　五四宪法是中华人民共和国的第一部根本大法，是中国宪法史和宪政运动史上的伟大创举。它以《共同纲领》为基础，又是《共同纲领》的发展，并且在起草中吸收了国际经验。它的制定，确立了新中国宪政体制的基本模式，规划了社会主义民主政治的基本格局，我国的民主宪政从此进入了一个全新的发展阶段。实践证明，这是一部比较好的国家根本大法，它在国家生活中确实起到了重要的作用。
　　1954年以后，中国在客观上就是在一种宪政环境中开展的历史进程。所谓宪政环境，就是在一个共同的宪法框架内，各民族各阶级各阶层和各界在一种公开透明的法律基础上展开政治生活，在对外方面，用国际通用的政治传递模式和代表方式与世界各国和国际组织正常开展交往，发展自己的民族形式和政治形式。
　　由于，1954年宪法实际上是对1949年到1954年在共同纲领实施期间的中共与各民主党派合作开展各种运动的结果，使得1954年宪法产生以后的宪政环境，还不能全体代替旧中国的城市与乡村关系、知识界与劳动者阶层之间的儒家传统。而是以生硬的大规模开展运动的党的工作机制惯性继续存在，再加上各种因素的存在，1957年以后，极“左”思潮抬头，法律虚无主义开始泛滥，宪法的权威和尊严受到严重的挑战。及至“文化大革命”时期，出现了“无法无天”的动乱局面，宪法成为“名存实亡”的一纸空文。这不能不说是一个严重的教训。
　　其中，1959年、1965年两次选举国家主席，都是出现了党的主席与国家主席分离的情况，最能说明问题。
　　1949年中华人民共和国成立之时，没有设置专门的国家主席，而只是设立了中央人民政府主席。但是，由于中央人民政府主席不是一个独立的国家机关、而只是中央人民政府委员会的组成人员，因此，在中华人民共和国建立至1954年9月，中央人民政府委员会在实际上行使了国家主席的职能。
　　1954年，在起草新中国第一部宪法时，中共中央决定更改国家的机构设置，设立国家主席一职。对此，毛泽东认为，“中国是一个大国，叠床架屋地设个主席，目的是为着使国家更加安全。”在设立国家主席一职后，毛泽东理所当然地成为新中国第一任国家主席。但是，在之后的几年中，由于国事的繁忙和对外交的繁文缛节不适应等诸多原因，毛泽东决定辞去国家主席，并且为此发表了声明。因此，在1959年召开的第二届全国人民代表大会上，刘少奇当选为新中国的第二任国家主席。1965年刘少奇继续当选为新中国的国家主席。
　　在“文化大革命”开始后不久，国家主席刘少奇即被打倒。在此之后，国家主席职位长期处于空缺状态，并严重影响了中国一系列国际事务的处理，同时也给中国的国际形象带来了负面影响。
　　1970年3月，毛泽东向中央提出召开第四届全国人民代表大会和修改宪法的意见，并建议取消国家主席。出于对国家政治运作的现实考虑，中共中央内部多数人仍希望保留国家主席一职，并提出由毛泽东担任国家主席。但在当时那种个人迷信盛行的年代，毛泽东的决定无疑具有最高的权威。最终，中央政治局决定，不再提议设立国家主席。于是，1975年颁行的新中国第二部宪法──“七五宪法”正式取消了国家主席的建制，“中华人民共和国主席”一节在宪法中也被删去。
　　我认为，中国的五四宪法在实施期间出现了党的主席与国家主席分离的情况，说明中国的宪政环境中一直存在着党的运动治理还是法律规范治理的实际分歧。
　　宪法与宪政都是资本主义国家首先发展起来的东西，由于社会主义和无产阶级政党建立的形式也是以民族国家的根本载体为载体的，所以也必须在政治载体和对外交往上采取宪法与宪政的政治模式。而且在民族解放和民主主义革命期间，各国共产党与各民族国家中的民主党派和社会各阶层都建立了广泛的统一战线，动员了包括知识阶层在内的广大劳动者群体，所以党的领导与宪法的关系，是无产阶级专政和共产党执政国家都要共同面对的问题。
　　在新中国来说，如果以五四宪法为基础，从一开始就在一种没有冷战没有资本主义与社会主义阵营的对立情况下，开展正常的对外交往和对内教育法律和经济建设，党的领导运动模式是很容易转化为正常的宪政模式的。但是，以生硬的大规模开展运动的党的工作机制惯性继续存在，再加上各种因素的存在，1957年以后，极“左”思潮抬头，法律虚无主义开始泛滥，使得五四宪法的权威和尊严受到严重的挑战。
　　1959年刘少奇当选为国家主席以后，既有大跃进期间继续依靠党的运动式领导经济工作的浮夸、极左形式搞经济的教训，也有对于基层的人大工作机制失灵，基层干部瞒报情况、对上不对下负责，使得大面积饥荒情况长期被掩盖的基层宪政缺失的教训。因此，刘少奇任国家主席的七年时间中，党内运动整人事件不断与工业教育文化体系建立起来后各层领导希望建立正常的政治能量传递机制的要求，是互相交错表现出来的。
　　而身为党的主席的毛泽东退居二线，专门研究无产阶级专政条件下的阶级斗争问题和对外反帝反修问题的种种运动源头发动，使得党的领导集体与宪政条件下的各层次领导工作公开透明工作环境要求之间发生了冲突。

三：1982年宪法到市场经济期间的不断变化
　　1982年宪法是中国法制建设的一个里程碑。它在法律上结束了文化大革命，并宣布了一个法制时代的开始，为新时期法制建设确立了目标。在三十年的经济体制改革和社会发展过程中，中国宪法从文本到在实际生活中的作用，都发生了深刻的却是渐进的嬗变。
　　1978年12月，中国共产党的十一届三中全会翻过了文化大革命历史悲剧的一页，深刻总结建国以来、特别是“文化大革命”的沉痛教训，全面清理“文化大革命”的极左错误。全会决定把全党和全国工作重点转移到社会主义现代化建设上来。为了适应现代化建设的需要，全会决定在党和国家生活中大力加强民主法制建设。所以，这次会议提出了以下两个重要的方针：一是结束“以阶级斗争为纲”的政治路线，转向以经济建设为中心；二是要结束人治，转向法制。会议公报提出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”这一法制方针的提出为三十年法制建设奠定了政治基础。
　　结束“文化大革命”是为了开启一个新的历史时期，重建被文化大革命打乱的政治共识，建立新的制度秩序，因此修订新宪法就摆上日程。为了达成政治共识，从1978年至1982年底新宪法修订前，中国共产党进行了一系列的重要工作：解放思想，总结历史教训，政治上进行拨乱反正，以确立新的政治目标：
　　一是，中共十一届六中全会通过了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，对文化大革命和毛泽东的功过是非做出评介，以结束如何评价文化大革命和毛泽东的争论。并提出“建设高度民主的社会主义政治制度”是国家的根本任务之一。但也确立了要坚持“四项基本原则”。
　　二是，邓小平于1978年底和1980年先后发表两个重要讲话，提出“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”因而建立一种稳定政治制度的必要性，为此要解决权力过分集中、党政不分和以党代政、废除领导职务终身制的问题。并提出要进行政治体制改革。
　　三是中共十二大提出共产党要守法，党必须在宪法和法律的范围内活动。确立了宪法的最高地位。
　　以上三个方面为修改宪法确定了重要思想理论基础。特别是“要使民主制度化、法律化”和党要守法的着名观点，成为中国三十年民主法制建设的守护神。
　　1982年宪法就是在这样的背景下，在总结历史经验教训的基础上，试图通过加强社会主义民主法制，强加国家制度建设，来防止“文化大革命”的悲剧重演，是这次修改宪法的一个重要出发点和指导思想。
　　从1982年宪法实施以后的三十年来看，该宪法最大的历史功绩，就结束了执政党靠运动传递政治能量的历史惯性。这三十年也是中国在经济发展、国民收入和国际地位发生翻天覆地变化的三十年。
　　如果说中国共产党在1954年宪法以后时期实际靠运动推行了形式上的宪政，而1982年宪法以后的时期，则是靠不断的经济发展，保证了形式上的宪政。
　　不要小看执政党的不搞运动搞经济这一点，1982年宪法实施以后的三十年由于法律意识和宪法宣传的反作用，中共党内在内部斗争的惯性上不能说没有历史遗憾，但是从第三代第四代领导的集体更替和公开透明上，还是对于社会起到了稳定的作用。
　　三十年的经济不断发展，为执政党的执政基础打下了政治人心和社会团结的基础，但是另一方面，经济发展带来的社会差距和阶层变动，以及社会资源和信息资源的不同于以往的全新社会变动，也为党的继续执政提出了不少新课题。

四：八二宪法与党的领导关系发展展望
　　八二宪法以后的三十年，党与宪法的关系最大的表现，就是宪法精神改变了党。党不是靠运动，而是靠大规模地调动资源搞经济建设。这里的资源，不是过去计划经济时期的单纯物力人力的统一调动，而是党通过建立精英政府和意识形态垄断消除，逐渐在经济和对外交往上建立了一套与全球化资本主义制度接轨的法治规范，在西方新技术浪潮改造工业和服务业的国际化机遇中，中国的精英政府与党的领导并行不悖地开展了改革开放时期的一系列政策措施。
　　经济的高速发展和社会的巨大变化，同时对党的领导提出了新的课题。
　　以后的经济和社会发展，不能够是党内不搞运动不折腾就能够自然带来好结果的。
　　以后的经济社会难题，要求党的领导在精英政府身边，不能只是起到保障和护航的作用，而是要在新的社会条件中从改变共产党自身开始对宪政环境和宪政意识起到示范作用开始，对全体中国的普遍受教育和信息高度流动的国民做出时代的榜样。那就是要求党本身做出改变作出改革。
　　中国三十年经济体制改革取得了巨大成就，对政治体制发展提出了新的要求。市场经济的发展，公民财富增加和贫富差距拉大，多元经济主体的成长和壮大，公民独立人格和公民社会正在形成。多元化的利益产生多元的权利诉求，中国公民开始越来越强烈地、自发、自觉地为自己的权利而斗争。权利保护的要求通过社会的、传媒的、司法的和政治参与的各种途径表现出来。这就是大约从网络信息时代以来中国公民权利对宪政要求越来越强烈的景象，它表明，来自公民社会的力量正在强烈地呼唤着人权、法治、民主，推动国家向宪政发展。
　　随着中国经济上的崛起，它在国际舞台上将扮演越来越重要的角色。国际社会要求中国承担起作为大国的国际责任。
　　在国内政策上，习近平最近发表讲话指出，历史总能给人以深刻启示。回顾我国宪法制度发展历程，我们愈加感到，我国宪法同党和人民进行的艰苦奋斗和创造的辉煌成就紧密相连，同党和人民开辟的前进道路和积累的宝贵经验紧密相连。我国宪法以国家根本法的形式，确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果，反映了我国各族人民的共同意志和根本利益，成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。
　　习近平强调，在充分肯定成绩的同时，我们也要看到存在的不足，主要表现在：保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全，有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在；关系人民群众切身利益的执法司法问题还比较突出；一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法严重损害国家法制权威；公民包括一些领导干部的宪法意识还有待进一步提高。对这些问题，我们必须高度重视，切实加以解决。
　　习近平指出，全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。任何组织或者个人，都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。
　　习近平强调，宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。我们要坚持不懈抓好宪法实施工作，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。一是要坚持正确政治方向，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，坚持国家一切权力属于人民的宪法理念，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，最广泛地动员和组织人民依照宪法和法律规定行使国家权力，共同建设，共同享有，共同发展，成为国家、社会和自己命运的主人。二是要落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，以宪法为最高法律规范，维护社会主义法制的统一和尊严，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程，维护社会公平正义。三是要坚持人民主体地位，切实保障公民享有权利和履行义务，宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰，只有保证公民在法律面前一律平等，尊重和保障人权，保证人民依法享有广泛的权利和自由，宪法才能深入人心，走入人民群众，宪法实施才能真正成为全体人民的自觉行动。要在全社会牢固树立宪法和法律的权威，让广大人民群众充分相信法律、自觉运用法律，使广大人民群众认识到宪法不仅是全体公民必须遵循的行为规范，而且是保障公民权利的法律武器。四是要坚持党的领导，更加注重改进党的领导方式和执政方式，依法治国首先是依宪治国，依法执政关键是依宪执政，党领导人民制定宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。
　　新的领导人提出中国梦理念，也包括了强调社会公平和正义的价值，也必然引起公民对权利保障和对法治更高的需求。
　　中共党的十八大提出全面建设小康目标和新的领导人提出中国梦理念，都预示着我国经济发展和社会转型，必将对宪法的进一步实施和宪政的进一步发展提出新的挑战。
　　对此，我们必须做出应有的历史性回答。