老百姓为什么信闹不信法？

⊙作者：陈柏峰

　　在当前基层法治实践中，普遍存在这样的现象：上访人利用信访制度，以行使信访权利的方式提出诉求，并以群体聚集、闹事等极端手段要挟地方党委政府解决问题。这种现象可以被称为“群体性闹访”。上访是公民的合法权利，应在法律规定的范围内进行，然而闹访人却罔顾法律规定，在上访中采取过激行为，围堵政府机关、静坐、打横幅、呼口号，妨碍政府工作秩序和社会秩序。近年来，闹访现象尤其是群体性闹访有愈演愈烈的不良倾向，其中，群体性涉法闹访更是有明显增多的趋势。涉法闹访是指本该由法院、特定行政机构依法处理的案件，当事人却不找相应的机构，甚至拒绝这些机构的介入，而是坚持找党委政府和信访部门，通过闹访表达诉求、促进问题解决。目前，群体性涉法闹访在很多地方不断出现，在交通、医疗、校园伤亡事故中尤其突出。
　　当前社会中大量的涉法事务，是通过信访渠道甚至闹访的方式得到解决的。甚至过去依据法律程序解决的涉法事务，人们也越来越青睐于通过闹访来吸引党委政府的关注，而往往只有通过闹访将事情闹大，党政领导人才会高度重视并解决问题。群体性涉法闹访是透视基层法治的一面镜子，也是一种需要理论解释的法治现象。为什么遇到问题后人们不依照法律办事而要闹访？为什么会不断出现群体性涉法闹访事件？为什么党委政府不能将问题引导到法治轨道上？群体性涉法闹访带来了怎样的法治后果？这些都是需要基层法治研究给予回答的问题。回答这些问题就必须要深入剖析群体性涉法闹访现象，本文将以2011年7月在江西义县的调研为基础展开分析和论述。

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一：群体性涉法闹访及其特征
　　在江西义县的两个乡镇调研期间，我们遇到的群体性涉法闹访非常突出，主要出现在交通、医疗、校园伤亡事故中，并都牵涉到人身伤害或人员死亡。在当地，这些纠纷过去很长时间里曾经由特定行政机构（交警大队、卫生局等）协调解决或提交法院审判，现在却几乎都通过群体性涉法闹访倒逼当地乡镇政府协调解决。而且，不可思议的是，若无法让双方当事人达成协议，乡镇政府还需承担赔偿或补偿责任。
　　案例一：2010年，古楼村村民刘某被电动三轮车撞死。目击者报警后，县交警队去现场处理事故，刘某的亲属根本就不理会。刘某的亲属将刘的尸体抬到出事路段，后来又抬到县政府并在政府大院里摆灵堂。最后，在县政法委的协调下，刘某亲属获赔30万元，肇事者赔偿28万元，肇事者所在的龙津镇政府赔偿1万元，刘某所在的石鼻镇政府赔偿1万元。
　　案例二：2011年5月，新建镇有两人被石鼻镇的王某开摩托车撞成一死一伤。死伤者家属坚持要求赔偿20万元，但是王某家里很穷，根本拿不出钱。死伤者家属于是到石鼻镇政府挟尸闹访，严重影响镇政府办公秩序，县里领导出面调解也无济于事。最后，市政府领导协调决定，石鼻镇政府赔偿5万元，新建镇政府赔偿5万元，肇事的王某借钱赔偿10万元。
　　案例三：2010年，杨希恒之妻在义县人民医院做子宫切除手术时被划破尿管。杨希恒要求医院进行医疗赔偿，承担后续治疗费用并支付精神损失费。医患双方在赔偿金额上存在分歧，杨希恒及其亲属于是多次到县市政府上访。一次，杨希恒召集三十多人在县政府门口聚集静坐，县信访局局长出来安抚。杨的一个亲属情绪激动下拉扯了该局长的衣袖，县里立马派人把这名亲属抓起来，并将事件定性为聚众闹事，问杨希恒是“先拘留再谈判，还是先谈判再拘留”。杨见势头不好，态度才有所软化，接受了县里的处置意见：义县人民医院承担杨希恒之妻的后续治疗费用并赔偿3万元，镇政府发放抚慰金4万元。
　　案例四：2011年，南水村村民李某骑摩托车撞死了东山村村民王某。李某家里很穷，只同意赔偿3万元，王某的亲属当然不接受这么低的赔偿金额，但无法给李某施加更大压力。于是，王某的丈夫就在村口的公路上拦车，凡是李某所在的南水村的村民一律不准通行，试图通过这种方式逼迫乡政府出来调解。最终，在镇政府的调解下，李某答应赔偿12.5万元，镇政府给王某丈夫解决了低保。
　　案例五：石鼻镇有个学生在县高中读书，2011年高考前因心理压力太大而跳楼自杀。该生家长及亲属几十人到县高中聚集讨说法，因处于高考期间影响极坏，县公安局只好将聚集人群强制驱离。家长和亲属于是换地方到县政府大院闹访。最终，在县政府的调解下，县高中作出了6万元的补偿。
　　案例六：2010年10月，石鼻镇二中学生刘柯兵与同学刘行杏、刘信等人因争执而打架斗殴。刘柯兵被刘行杏用水果刀刺穿肺部而倒地，后抢救无效死亡。刘柯兵的父母和亲戚多次到学校、县信访局闹访，抬着死者的遗像在教学楼前和教室里烧纸、燃鞭炮。在县政法委书记、纪委书记、副县长、县教科体局局长、县公安局副局长、镇党委书记等多人六天五夜的不断调解下才达成协议：死者家属获赔45万元，其中，刘行杏的监护人赔偿18万元，刘信的监护人赔偿12万元，石鼻镇二中赔偿13万元，石鼻镇政府支付抚慰金2万元。
　　类似的案例在石鼻镇还可以列举更多。在当地，现在已经形成了一种风气，每逢有人员伤亡，接下来必定发生群体性涉法闹访事件。在调研中，石鼻镇政法委刘书记说：“现在只要听说本镇出了交通事故，或者出现了死人的事情，我就会做好心理准备，吃顿好饭，好好睡一觉，因为我知道，第二天肯定没时间吃饭休息，要与闹访的人耗一整天。发生事故后的第一天，死伤方肯定会动员全家族到县里镇里闹访，而且情绪激烈、要求高，很难轻易接受调解方案”。
　　群体性涉法闹访事件具有一些鲜明的特征：
　　第一，群体性涉法闹访事项的性质。闹访事项有一定的道德震撼力，当事人的遭遇值得同情，强硬对待有违道德和社会主义意识形态。大多数闹访事件的发生都以人员死伤为前提，是“人命关天”的事情，此时政府若以维护社会秩序的名义采取过分的强制措施，群众在心里也不会赞成。而且，尽管政府干部对群体性涉法闹访烦不胜烦，但对当事人的遭遇一般也持同情心态。例如，参与案例六中事件处理的石鼻镇综治干事杨显就说：“一方面，我很理解死者家属的闹访行为，毕竟一个年轻的生命就这么没了，家长多要点赔偿也很正常，人家抚养一个小孩不容易；学校做得也确实不合理，学生死后立刻就拉到殡仪馆，太草率，家长当然想不通；但另一方面，学校如果不把学生尸体拉走，肯定会发生群体闹访事件，到时候局面更难收拾，义县最近两年已经发生了多起挟尸闹访的事情，影响很恶劣；死者家长虽然有理，可是在维护自己合法权益的过程中却又有不合理的诉求”。由于群体性涉法闹访所针对的事项有道德震撼力，得到干部和群众的同情，因此，即使在闹访中有不合理诉求，也能被群众理解，被政府官员容忍。
　　第二，群体性涉法闹访事项的处理机构。现在，群体性涉法闹访的处理机构是县乡两级党委和政府，而之前这些事项主要由相关行政机构或司法机构处理。虽然以前党委和政府也介入一些具体案件的处理过程，但远远没有现在这样普遍。调研时我们听说，案例一中的刘某在交通事故中死亡，而交警部门居然没有出场，非常诧异。为此，我们专门去交警大队调研，事故科的陈科长接受了我们的访谈。他说：“去了也没用，交通事故双方都不会认可交警大队的事故认定。现在事故科已经无事可做了，出了交通事故，人们直接找党委政府。”而由于“逢死必闹”，不管交通事故还是医疗事故，只要死人，一定会闹访。与交警大队事故科“无事可做”形成鲜明对比的是，乡镇政法委书记“累得要死”。一位镇书记最近三年处理了十几起重大群体性涉法闹访事件，访谈中他颇有情绪地反问：“为什么法律上的事情却要我来处理？这是什么样的法治社会！”
　　第三，群体性涉法闹访的处理结果。群体性涉法闹访的处理结果往往带有一定的反法制性。首先，群体性涉法闹访人的违法行为并未被追究处理。如果严格按照国家法律，群体性涉法闹访中的很多行为，完全应该成为《治安管理处罚法》乃至《刑法》的处罚对象。在一些案件的纠纷调解过程中，政府官员也许提出了闹访行为的违法性，并指出要依法处罚，但往往并非真心这样去做，而只是借闹访人行为的违法性来给他们施加压力，最终目的在于迫使他们息访并接受调解方案。其次，闹访人的诉求得到了满足，而且一般超过了根据法律规定所应当得到的赔偿。从江西义县的闹访事件来看，尽管赔偿没有达到闹访人最初的要求，但也超过了法律标准。李本在中国医疗纠纷研究中发现了类似现象：大量医疗纠纷的处理过程中，抗议和暴力起到了重要影响作用，医院在摆平纠纷中支付了比法律规定更多的赔偿金额。贺欣的经验研究也表明，在社会稳定压力下，法院甚至通过“创造性地适用法律”来满足当事人诉求，加重当事人所针对的行政部门的责任。不少闹访事件的处理结果甚至明显缺乏法律依据，或根本不符合法律逻辑，其中最典型的是，政府在无关案件中承担了责任。从法律上讲，政府不应该承担任何责任，甚至从道义上讲，政府也没有责任。很多闹访事件根本与政府无关，是社会主体之间的纠纷，但政府为了息事宁人，往往通过主动补偿来换取闹访人接受调解协议。在一些案件中，政府是在上级的压力下不得不承担了责任。
　　近年来，江西义县的群体性涉法闹访现象不断增多。尽管闹访古已有之，但其增多还是表明，当前的群体性涉法闹访不仅仅是历史的延续或法律文化的传承，而且有现实政治法律生态方面的原因。此外，群体性涉法闹访现象导致了相关事件处理机构的去法律化、处理结果的反法制性，这明显从机构和规则两方面缩小了“法治的领地”。众所周知，改革开放以来，中国的法学空间和法治空间是从政治中逐渐生长出来的。在改革开放初期及之前，法律一直从属于政治，此后，由于市场经济发展、政治的主动转型、依法治国理念的确立，以及律师业发展、法学专门知识化的推动，法律才从政治中开辟出了相对独立的空间。虽然法治还没有达到一些法律人所期待的那种完全与政治分离的独立程度，但毕竟是大大拓展了空间，与政治之间形成了一种既有依存也有竞争的关系和局面。然而，越来越普遍存在的群体性涉法闹访现象，显然缩小了“法治的领地”。可以说，这与时代潮流是相违背的。为何会如此？这是本文所要探讨的主要问题。

二：闹访群体的行为逻辑
　　（一）为什么信闹不信法
　　人们通常倾向于认为，集体行动的参与者容易激动，感情用事，他们的行为表现为“受感染的情形”，他们是“大规模催眠”予以征服的目标。这些人完全是非理性的，他们目无法纪，冲动地行动，不遵守法律。这种简单的认识源于理论的贫困，完全忽略了行动者的理性，不理解行动者的实际处境。“局外人认为行动者的行为不够合理或非理性，并不反映行动者的本意，用行动者的眼光衡量，他们的行动是合理的”。其实，人都有优先关注自我利益的倾向，尽管每个人的认知能力有所差别。群体性涉法闹访的行动大体上是经过理性算计和控制的。在所有解决问题的可能途径中，人们通常会选择成本最小、风险最低、最容易操作的方法。虽然一些群体性涉法闹访可能是在没有其他办法下迫不得已的选择，但至少在江西义县的相关案例中，大多数情形下，闹访人都是直接采取了闹访行为，之前几乎没有尝试用其他方法来解决问题。为什么会这样？从田野研究来看，至少存在以下几个方面的原因：
　　第一，法律维权途径不够畅通。江西义县人们的经验表明，常规维权途径并不通畅，不能充分保障当事人的利益。其背后既有人们认知的问题，很多农民认为法律系统腐败（不管这是否符合事实）；也有法律系统、官僚体系自身的问题，官员腐败、办事拖沓、执行难等多问题也确实存在。2008年，石鼻镇曾经发生一起关于交通事故的诉讼案件。一位教师被撞伤后，镇里调解不成功，教师起诉到法院，法院判决肇事者赔偿30万元，但是判决下达后三年也未能成功执行。类似的案例很能“教育”人，这个案子让周围的人们对司法系统丧失了信心。群体性涉法闹访因此既是人们遇到问题的“救命稻草”，也往往成为其首选。同时，农民维权能力不足也是法律维权途径不够畅通的原因之一。群体性涉法闹访人多数处于社会底层，法律知识非常有限，对法律系统有所畏惧，对繁琐的程序缺乏信任和信心；他们或者不知道如何在法律系统内准确表达诉求，或者在初步表达受阻后不知道如何采取进一步措施；他们对律师陌生而缺乏信任，或因为贫穷很少能通过律师表达合法诉求。面对难以解决的问题，他们往往寄希望于通过闹访来打破既有的权力和资源格局，寻找解决问题的政治资源。正由于维权能力不足，心理弱势，他们反而在闹访行动中表现出先发制人的激烈。
　　第二，闹访人对既有规则存在不满。现有的关于人身侵权致死的赔偿规则存在“同命不同价”的问题。这一问题经过新闻媒体的放大效应，加深了民众与司法之间的观念对立。于是，在法律规范难以改动的情况下，民众往往寄希望于通过涉法闹访来改变个案结果，以实现其“同命同价”的诉求。在民众看来，生命既然是平等的，那么丧失生命所得到的赔偿应当相同，他们将死亡损害赔偿假定为对生命损害本身的赔偿。在主流法律理论上，死亡赔偿针对的并非受害人，而是其近亲属，因为受害人生命的消失导致了其权利能力的丧失，由于受害人近亲属的情况各不相同，赔偿因此不同。虽然《侵权责任法》和各地的地方性法规不断回应“同命不同价”问题，试图在一定范围内弥合城乡差别和地区差别，但全国范围内的“同命同价”尚难实现。一个在上海打工的农民回到义县，他会质疑为何上海人和义县人的“生命价值”是百万元与几万元的巨大差别。对所谓“生命平等”的追求，很容易导致人们对现有法律规则的反感，这种反感在转型期社会矛盾交织的背景下被不断强化，最终可能促使他们走上闹访之路。
　　第三，群体性涉法闹访可以带来较大收益。当前，人们越来越被裹挟进入全球化体系，地方社会的陌生化程度正在加剧，人们对与自己利益无涉的地方事务的兴趣越来越低，地方事务只有足够轰动、刺激才能激发人们的兴趣和热情。一旦群体性涉法闹访以激烈的方式吸引了地方民众的眼球，闹访人就可以占领道义制高点，获得民众同情。这种同情的情绪，与民众平时的不满情绪叠加在一起，使政府在舆论上相当不利。政府行为稍有不慎，都可能激起与闹访事项没有利益关联的群众的反弹，影响社会稳定。因此，面对闹访，地方政府往往会尽量快速满足闹访人的诉求，即使处理结果违反法律。借助群体性涉法闹访，闹访人可以跨越具体行政机构和冗长繁琐的程序，将问题直接呈现在决策者面前，大大加快了问题解决的速度，在法律规则之外获取利益。对当事人而言，与其被法律体系和官僚体制复杂繁琐的程序羁绊，耗时费力地等待充满陌生性和不确定性的法律处理，就不如通过群体性涉法闹访直截了当地引起政府及领导人的重视。认为闹访都只是被动的无计可施的办法，这只是一种局外人的眼光，没有体验到当事人所面临的处境和理性计算，没有洞察其中的利益机会和结构。
　　（二）群体性涉法闹访的微观机制
　　群体性涉法闹访的目的是要让党委和政府的领导人着手处理当事人的问题，从而跳过繁琐的法律程序和僵化的官僚体制。通常，地方党委政府要将民众诉求纳入议程，需满足下列条件之一：着手解决是必要的，否则就会使问题恶化和复杂化，从而要承担更大的政治责任和社会压力；上级党委政府施压要求解决；事情若不尽快解决，就可能陷入被动的舆论漩涡，甚至会引起上级政府的注意。群体性涉法闹访就是要制造和促成这些条件，为此，闹访人就要动员可利用的资源，并采取诸种有利策略。
　　学者在讨论“闹大”现象时将动员过程概括为三个层次：个人的自我动员、集体行动的内部动员、对外部资源的动员。从江西义县的群体性涉法闹访来看，这三个层次很难被仔细区分，往往同时发生，因为群体性涉法闹访往往是在群体互动中突然被发起并付诸实施的。交通事故、医疗事故或校园伤亡事故发生后，死者亲属闻讯后纷纷赶到现场，大家的冤屈或不公情绪在悲愤中互动强化，只要有“见多识广”的某个亲属提议，群体性涉法闹访行为就会获得高度赞同并被付诸实施。这一过程中，个人动员与集体动员很难区分，初期的集体动员往往依赖强大坚固的亲属纽带，表现为短时间内就形成群情激奋的局面，甚至其中的“积极分子”和“动员”都不明显。在群体性涉法闹访过程中，如果死者亲属将利益无涉的围观群众动员起来加入闹访队伍，这一集体动员过程就十分明显，其中的积极分子主要是死者的近亲属。
　　群体性涉法闹访首先需要群体性聚集。群体聚集规模是衡量闹访强度的重要因素，对闹访诉求能否满足有着重要影响，闹访群体的人数规模本身就是力量，身体在场本身就是抗议姿态的表现，是力量的展示，因此，闹访需要通过“人多”来展示“力量大”。闹访的规模和强度越大，就越能引发社会的关注和更大范围的支持，诉求被政府满足的概率也就越高。正因此，闹访往往不仅仅是利益相关主体的聚集，还需要吸引公众的注意和参与，有时仅仅吸引公众在场围观就可以了，围观本身也可以构成闹访群体的同盟力量。围观、关注和支持，都能形成巨大的舆论，出于同情弱者的一般思维，舆论的矛头通常会指向政府。因此，对于政府而言，群体性聚集是危险的。群体性聚集由某些社会矛盾引发，特定群体或不特定多数人聚合临时形成的偶合群体，群体中的个体可能产生心理交互影响，在“行为性相互依赖”模式下，产生破坏性群体行为，包括语言行为或肢体行为上的冲突，甚至出现群体打砸抢等违法犯罪行为。因此，从社会秩序的角度看，这种聚集群体具有不稳定性和非理性特征，对社会秩序和社会稳定有潜在的负面影响。
　　为了吸引社会公众的注意力，引起政府的充分重视，除了群体性聚集之外，涉法闹访还需要更引人注目的手段，“挟尸”就是其中之一，这在江西义县及全国都表现得相当突出。“挟尸”抗争或图赖，是中国历史和当下都较为普遍的现象，众多的研究展示了此类事例在古代和当代中国之时空座落中的通惯性分布。上田信曾经指出：“中国社会的常识是，尸体对社会来说是危险的。”尤陈俊进一步指出：“尸体的出场和在场，不仅将意味着生物学意义上的污染；而且在人类学意义上，还体现了由于无法通过一定的仪式从社会中正常消失而产生的‘死亡污染’；更重要的是，在社会学意义上，尸体还因为负载了‘非理死’所蕴含的‘冤’，而很可能在群体性事件中产生持续动员能力的‘象征符号’。”正因为尸体是危险的，“藉尸”的群体性涉法闹访才具有重大的社会影响和政治影响，才需要基层政府积极应对。
　　涉法闹访的最终目的是通过各种方式引起社会和政府的关注和重视，引起社会关注的目的也在于引起政府的重视，从而最终解决问题。闹访者在引起社会关注的同时，必须得到公众的同情和支持，激发公众的正义感和公平感。“挟尸”的目的就在于激起公众对生命的重视。为了激发同情，不少闹访者甚至会编造、歪曲或夸大事实，并借助一定的假象来误导公众。他们可能利用某种合法性声称，将闹访行为描述为“合法维权”，可能将自己的无理要求被拒归结为政府的打压。在成功整合同情力量的基础上，闹访者甚至可能采取破坏行为来扩大影响。破坏行为能够散布不确定的事，给弱小的行动者提供对抗强大对手的方法，是闹访强有力的武器。对于具有自保主义倾向的官僚体系而言，破坏行为能改变博弈关系，达到“倒逼”政府解决问题的目的。围攻政府、堵塞交通、打砸等行为，因为严重干扰政府秩序和社会秩序而容易得到关注和重视，因此政府不得不积极应对。
　　尽管闹访过程中可能会伴有破坏行为，但闹访人的诉求还是经济性而非政治性的。他们会提出经济利益方面的要求，但几乎没有政治上的权利要求；他们在政府大院里闹事，只是希望政府出面解决问题，不会挑战政府的权威。在闹访过程中，他们使用的主要是中国传统民本政治和当代社会主义政治的意识形态资源。他们可能在词汇上使用“权利”、“公民”、“法治”等自由主义法治话语，其实质却是古代政治及社会主义革命的继承，这些话语只是文化资源库中可供利用的文字性和符号性资源。闹访人群可能一方面声称“维权”，同时却使用与古代政治或社会主义意识形态相一致的话语来建构闹访的合法性，从而避免政府的打击，这些话语包括“当官要为民做主”、“社会主义”、“人民利益”、“和谐社会”、“科学发展观”等。在本质上，闹访人群的“规则意识”大于“权利意识”，正如裴宜理所言，人们向政府反映社会问题，并希望获得更好解决的“例行化抗议”，不过是一种传统抗争方式的现代版本，这种行动是对国家权力和合法性的确认，它反映的是抗争者带有历史相似性的规则意识。