以行政区域统驭国内民族

中国社会科学院  : 杨思机

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　　导语：国民党和南京国民政府主张国民大会代表选举以区域选举为主或主要强调区域属性，不兼采民族代表制，目的之一是防止按民族区别特殊优遇会刺激其独立的民族意识，埋下民族分离的制度根源。部分少数民族认为只有专门规定本族国大代表名额，甚至实行单独选举，才能保障自身权益；他们纷起抗争的同时，不断强化各自的民族特性。国民党试图通过各种途径，将类似利益诉求纳入既定规范。国民党的制度设计有其维护民族与国家统一的合理成分，却也难免导致少数民族的参政机会和权益缺乏强有力的制度保障，成为双方日渐疏离的重要原因。
　　关键词：国民党 南京国民政府 行政区域 少数民族 国民大会

　　为了最终建立一个中华民族的民族国家，国民党及南京国民政府努力树立全体国民同属一个中华民族的民族观念，在制度设计上确立了以行政区域统驭国内民族的基本策略，事关少数民族利益的各种制度设施，多以行政区域为对象，不以民族为单位。①表现之一，国民大会代表名额主要按照行政区域分配，蒙、藏代表选举强调区域属性，不兼采民族代表制，在此前提下照顾非汉民族。回民、“西南夷苗”、满族中的部分人士纷纷反对，不约而同要求规定本族国大代表名额。“西南夷苗”代表多次请求以“夷苗民族”身份参加国大，国民党先予拒绝，继而设法将其纳入既定观念范畴和制度轨道。②本文通过考察这种制度设计的立意、形成，以及国民党因应上述各族权益诉求的过程，进一步揭示各族对国民党日益疏离的复杂症结。

一：各族国大代表按行政区域选举
　　1919年，孙中山改组中华革命党为中国国民党，重新解释民族主义，认为辛亥革命仅实现了推翻清朝统治的消极目的，此后应努力达成积极目的，即“汉族”牺牲自尊自大的名称，与满、蒙、回、藏人民共同熔铸成一个新中华民族。此后几年间，孙中山对此不断有所阐述，希望各族同化、融合成一个大中华民族，组织一个中华民族的民族国家。③此事涉及对“汉族”概念的不同理解，需要另文详论，但对内不划分民族，当为孙中山形成一个大中华民族的关键步骤。
　　国民党主张国大代表选举不兼采民族代表制，根源于孙中山的上述思想。南京国民政府成立伊始，就声明中华民国全体人民都属于一个中华民族，没有称汉、满、蒙、回、藏等为“民族”，④并有相配合的制度设计规定：第一，在非汉民族聚居地区大规模实行省县政制。除西藏和外蒙地方制度待定或暂无法确定外，其余均拟改设省治，将内蒙古问题看作一般性的地方问题，而非民族问题。⑤第二，规定蒙藏委员会只是负责蒙、藏“地方”兴革与建设事宜的事务机关，改组扩充的目标是边务部，不是民族委员会。⑥这也是国民党人极少使用“少数民族”概念，极力阐发传统边疆观念和偏向使用“边疆民族”称谓在制度上的反映之一。第三，国民大会代表选举以区域选举为主，不以民族为单位，蒙、藏选举虽列为“特种选举”，但主要强调区域属性，而非民族属性。
　　关于蒙、藏国大代表选举，国民党在第五次全国代表大会前后有过系列表述和相关规定。1936年5月5日，南京政府公布《中华民国宪法草案》，史称“五五宪草”。其第一章总纲第五条规定：“中华民国各民族均为中华国族之构成分子，一律平等。”第二章人民之权利义务第八条规定：“中华民国人民在法律上一律平等。”同年5月14日公布、7月1日施行的《国民大会代表选举法》规定，国大代表选举分为区域、职业和特种选举三种方式，特种选举包括东北各省、军队、华侨以及“蒙古、西藏之选举”。蒙古国大代表分为锡林郭勒盟、乌兰察布盟、伊克昭盟、青海左翼盟、青海右翼盟、察哈尔部、阿拉善特别旗、额济纳特别旗、土默特特别旗九名，巴图塞特奇勒图中路盟、乌拉恩素珠克图西路盟及青塞特奇勒图盟三名，哲里木盟、卓索图盟、昭乌达盟、呼伦贝尔部及伊克明安特别旗五名，其他蒙古各盟、部、旗七名；西藏国大代表分为“由在西藏地方有选举权人选出者十名”，“由在其他省区内有选举权之西藏人民选出者六名”。⑦“蒙古、西藏之选举”中的蒙古、西藏，应当理解为行政区域。这点极易引起误解，如同蒙藏委员会一般被后人等同于少数民族事务机构一样。国大选举法规定“西藏地方”国大代表十人，但并没有严格限定只能是藏族。西藏是藏族聚居的行政区域，但不能说只是单一民族居住地，从理论上讲，西藏其他民族国民，同样有权参选当地国大代表。因为藏族占西藏人口绝大多数，最能代表地方利益，西藏国大代表当选者自然多为藏族人士。至于给予其他省区“西藏人民”六名国大代表名额，旨在团结和特殊照顾聚居于青海、西康等省区的藏族人民，其选举“自应仍归各该省区区域选举办理”。⑧显然，其他省区“西藏人民”国大代表的代表资格是各该省区，不是西藏民族。
　　国民党强调蒙、藏国大代表选举的区域属性而非民族属性的思想，在国民党五大期间已显端倪。1935年11月21日，国民党五全大会通过“开化各民族，化除畛域”的提案，决议拟交政府参考。⑨该案为云南省党务指导委员会所提，理由是：根据孙中山的民族主义，国家即民族，国内已无各民族分别，但蒙、藏各地民众仍然存在原始的游牧思想，“苗猺民族”愚昧浑噩易被外人利用，民族畛域隐然存在，近几年来各种变乱皆举民族自决口号。提案主张切实扶植各民族一律平等，注意政治、经济、社会等实际问题，以消弭裂痕。1936年1月11日，南京政府行政院颁令各关系机关施行。⑩该提案主旨是，承认国内各民族的名称，以解决实际问题来体现和实现民族平等。
　　国民党五大采纳了该提案的一些思想，但有所修正。国民党五全大会宣言将“重边政，弘教化，以固国族而成统一”列为十条救国建国措施之一，相应提出五条基本实施纲领，包括：第一，“对于边疆各地与间在西南各省间之民族，其一切施政纲领，以优先为当地土著人民谋福利为前提”。第二，“自后国内蒙族、藏族、新疆回族，以及散在内地各小族，选举代表，必须在当地有确实籍贯者，期能充分代表各族人民之情意。”(11)这些内容为大力倡导中华民族同源论的戴季陶草拟。鉴于国民党第五届中央委员必须增加名额，戴季陶专门向五全大会递交提案，提出七条建议：一是要求全国各省区不能有一省落选，应注意北方尤其是西北各省。“二、西藏民族中推出中央委员之办法，拟有两正两候补，其理由口述之。”“三、蒙古王公中，拟能推选一二人。”“四、新疆缠回族中，须选出一人。”“五、甘、宁、青回教同志负地方责任者中，须选出一二位能领袖地方、代表人民之人。”“六、西康藏族与青海蒙藏族中，最小限度须有真正当地土著之同志各一人当选，即候补亦佳。”“七、满洲族中，必须选出一位，以与中央已有关系者为妥。”最后说：“以上各问题，皆尚未有通盘之筹画，然为谋大中华民国之统一计，非此不可。”提案署名人还有于右任、张继。(12)戴季陶的主张，综合起来可理解为：第一，承认国内各民族名称，但强调同属一个国族和中华民国，不可分离；第二，各民族选举纳入所在行政区域范围，不以民族为单位，在此前提下，特殊照顾蒙族、藏族、新疆缠回族、满族、西南各小族甚至西北回教徒，使其真正代表各该族或当地人民利益。
　　戴季陶的提案得到很大程度的落实。国民党五大以前，只有蒙人白云梯、克兴额、恩克巴图，回教徒马福祥等少数几个跟随孙中山从事革命的非汉族人被选为国民党中央执监委员。(13)在国民党第五届中央执监委员名单中，非汉族人大量增加。由大会直接选举产生的中央委员有麦斯武德(回教徒，“缠回”)，候补中央委员有尼玛鄂特索尔(即尼玛洲，察哈尔盟明安旗佐领)、马鸿逵(回教徒)，中央监察委员有恩克巴图，候补监察委员有马麒(回教徒)。由主席团拟定名单并经大会一致无异议通过的，有中央委员罗桑坚赞(藏族)、贡觉仲尼(藏族)、乐景涛(蒙族)，候补中央委员有诺那(西康藏族)，中央监察委员有章嘉(活佛)、安钦(藏族)、司伦(藏族)，候补监察委员有溥侗(满族)。(14)这些人多数还被任命为蒙藏委员会委员。(15)
　　五全大会后，国民党对各小民族的政策措施，包括教育、党务、自治、任职等方面的规定，多强调区域属性。教育部1929年颁布的《待遇蒙藏学生章程》规定，保送蒙藏学生的机关是蒙古各盟旗官署、西藏各地方官署、蒙藏各级学校、蒙藏相连之沿边各省县政府。1936年6月公布的修正后章程第九条规定：“新疆、西康两省学生来中央及各省求学者，得适用本章程之待遇，其保送机关，为学生所在地之省县政府及各级学校。”(16)即以籍贯是否在“边省”，不是以族类为受惠对象。国民党五全大会期间，南京政府教育部拟将蒙藏委员会附设的蒙藏政治训练班扩充为“国立边政大学”，“内部划分蒙、藏、回等部”。(17)国民党五届一中全会通过的党务工作纲领表示，要加强“边远省区方面”的组织、宣传和民众训练，如派人主持“边区”党务，从地理、历史、人文等方面提示和增进国家民族意识，团结“国族”共赴国难，加强“边区”民众训练，特别注重增进民族关系，调和彼此“互欠了解及互欠亲睦之处”。(18)不久，国民党中央组织部将下属的蒙藏组织科改为“边区党务科”，后来又设立“边区语文编译委员会”。(19)
　　南京政府处理内蒙古自治运动的一个方案是，按照省区设立内蒙古政务自治委员会。经过德王等争取，南京政府在百灵庙设立统一的蒙政会。但省县与盟旗矛盾纠纷不断，内蒙古各蒙旗原本互不统属，只有松散的盟会，在日本侵略紧逼，热河沦陷的情势下，国民党顺势站在省县一方，分别设置察、绥两省蒙政会。当时有分析认为：“(百灵庙)蒙政会基于狭义民族观念之立场，强合不相连属之蒙旗而为一，以种族之区别，为行政之区别，打破历来蒙、汉相习相忘之美满现象，而努力激动此疆彼界之歧见，种民族分裂之远因。故成立迄今，难获国人之同情与谅解，而为有力之援助。”(20)这颇能反映按省区设置蒙政会的初衷。
　　南京政府优遇各小民族任职的规定，也多体现“边区”等与行政区域关联的思维。1936年2月公布施行的《修正边疆武职人员叙授官衔暂行条例》指出，“边疆”是指“蒙古、康、藏、新疆等处”。(21)戴季陶任院长的考试院初步拟定了《蒙藏边区公务人员任用标准》，仅说蒙、藏是“边区”。(22)1936年10月，蒙藏委员会和铨叙部参照各关系机关意见制订的《蒙藏边区人员派赴各机关服务暂行办法》规定，每年由所在“地方”最高机关保送“蒙藏及其他边区(其他边区土著人员)”20人到南京中央各机关任职。次年修正该办法时，保送对象具体划分为蒙族、藏族、回族和其他边区土著民族，增加一条说明：“地方最高机关，蒙族为盟及特别旗政府，藏族为西藏地方政府、青海省政府及西康建省委员会，回族为新疆、青海两省政府，其他边区土著民族为各该民族所在地之省政府。”(23)说明边区各小民族参加南京政府的一般方式，只能由地方各政府机关保送，既非由南京政府直接任命，也非由各该族自行推举产生。

二：兼采民族代表制的主张及其反响
　　国大代表选举法一经公布，回民、“西南夷苗”和满族中的部分人士先后表示反对，纷纷要求专门规定本族代表名额。
　　回教回族说主张者首先表示强烈不满。南京中国回教青年会散发了希望列出回族国大代表的宣传印刷品，得到内地回民热烈响应。(24)俊荣认为，国大代表选举“乃以地域人口多少为前题[提]，在一般的看来似乎最为公道”，却忽略了回教民族利益。他强调，回教民族有五千万，散居全国各地，因教育处于“至低”程度，不能和一般人平等竞选，国大代表选举若不单独列出回教代表，将不能体现彼等利益，建议依照对待“蒙、藏等边区之特例”，增选回族代表。(25)克行认为，回民超过五千万，占全国人数八分之一，国大代表总数是1100名，回民应有150名，希望援照对待西藏的“特例”，迅速作出补救。(26)山东临清等四十五县回民代表认为，当地回、汉关系虽然融洽，但缘于习俗差异，回民酬酢较少，“一遇权利竞争，当然众寡不敌”，主张设置150名回民国大代表名额平均分配各省，实行“单独选举”。(27)金吉堂认为，南京政府立法院不列回族为国大代表选举单位的理由有二：第一，“天山南北之回族，其籍贯属新疆行省，自有应出代表名额，苟回族人士可以当选，则当选为新疆省代表，不必另提回族”。第二，“散处内地之回族，已各就所在地取得选举权与被选举权，不必另提回族”。金吉堂声称，地方代表仅仅代表地方利益，只有民族代表才代表民族利益，两者截然不同，他上书行政院长蒋介石和立法院长孙科，希望专门拟定回民国大代表名额。(28)张介卿认为，“五五宪草”第五条以民族为单位，与第八条以个人为单位不同，后者仅保障个人权利，并不包括民族利益。他说：“以往选举法之规定，绝对采取地域代表制而力避民族代表[制]，概恐因此掀起各族之民族意识”，国大代表选举法规定蒙、藏地区选出若干代表，表明属于“地域选举”无疑，但同时又规定青、宁两省蒙旗选出数名代表，西藏以外各省区选出六名藏人代表，证明不以地域为限，而有代表“民族利益”的意味。他主张借鉴一战后“因国际协约关系，保障少数民族多取特订主义”的欧美国家宪法。(29)
　　几乎与回民争取国大代表名额同时，高玉柱等声称代表西南“夷苗民族”到南京请愿，要求国大代表选举加列“夷苗民族”。(详后一节)1937年2月19日，溥侗向即将召开的国民党五届三中全会提出，应援引照顾蒙、藏、回三族的“前例”，专门设立满族管理机关，国民大会加入满族代表，教育部添设大中小学满族免费学额。认为只有如此明确满族的民族地位，才能应付日伪对华北满人的收买蛊惑，号召满人倾向中央政府。提案人还有于右任、陈果夫、陈立夫、褚民谊、张厉生、李煜瀛、吴敬恒、蒋作宾、恩克巴图、王法勤、张继、吴忠信、潘云超。(30)
　　各族请求加列国大代表的实质，是想在地域代表制基础上，兼采民族代表制。《大公报》著名记者范长江等人主张以民族为单位施政，侧面进行声援。范长江1936年考察西北时认为，根本解决民族问题非采用民族联邦不可，当务之急在于取消省界，以民族为单位，设立直属于中央的“某族自治区”，除军事、外交统一于中央外，经济、文化等由他们自己主持。(31)西安事变后，范长江到延安采访，1937年4月撰文建议边疆民族聚居地区应成立自治区，中央及各级地方政府设立民族委员会，由边地各民族代表主持，已经设省但民族复杂的省份，如热、察、绥、宁、新、甘、陕、青、康、滇等，乡村政府由各民族推选代表设立委员会，办理与各该民族有关的特殊事务，政府决策必须参考其意见。(32)从与中国共产党的关系看，范长江吸收了后者的一些主张，甚至是宣传后者主张。(33)田光程支持范长江的意见，认为边疆民族没有获得平等待遇，主张树立新民族政策，蒙藏委员会应改为“边疆民族委员会”或“蒙藏回委员会”。(34)还有人建议参照苏联在苏维埃大会以外，另设民族会议的做法，“在宪法中，创设一制度，使边疆大小民族，均得参与中央立法”。(35)
　　由于民族观念不同和制度设计理念差异，国民党人不可能接受金吉堂、范长江等人的主张。萧铮认为，民族学者不能否认民族进化史都有由小到大的必然趋向，各小民族应消灭固有德性，“由部分的不同的思想而造成统一思想”。他指出，满、蒙各族和汉人同化，不在于以谁为本位，而在于走相同道路，共同为国家谋福利。“如果有人以民族口号来划分，那便是历史的倒退！也就是世界大同的障碍！”他希望将来全国只有江苏、浙江、湖南、山东等省域分别，而无各小民族“特立独行，界限分明”的现象。(36)任职于蒙藏委员会蒙事处的张中微反驳田光程说：“在法律上，边疆同胞不特享有与内地同等的义务权利，而且边疆青年求学，有升送及补助费等特别权益，边疆公务人员考试铨叙更有优异的规定。凡此事实，皆不能以片言抹煞的。”张中微认为，汉族优越心理有悠久历史，根源在文化、经济等实际上的不平等，绝非能以政治力量在短期内消灭，故而应从具体方面着手。若徒言平等，即使订多几项优待办法，甚至将边疆人士都请进廊庙，也无关他们福祉，“坏的结果，则将刺激一部分边疆同胞的自觉，反而增加民族关系调整的困难”。张中微反对改组蒙藏委员会为“边疆民族委员会”，“盖以民族问题并不能包括边疆问题之全部故也”，认为应改为边政部，必要时可以附设类似“蒙藏回委员会”的机构，专门解决民族问题。张中微曾和范长江讨论过这些问题，(37)明显有批评后者之意。
　　署名“止戈”的读者注意到，蒙藏委员会成立后，国人对边省只知有蒙、藏等问题，造成“一种畸形及恶劣的现象”，概括起来有：第一，蒙、藏本来没有骚乱或变乱，煞有介事去宣抚，反倒产生问题，若无彻底办法或合理政策，宣抚并无效用。第二，过分重视和骄纵蒙、藏人士，以致有些奔走活动的蒙、藏人士出现相反趋向。例如，由惯用汉姓转而改用蒙姓，由不会蒙语蒙字重新学习蒙语蒙字，由习用边省籍贯改用蒙古籍。第三，使蒙人脱离旧日所属各边省同乡关系，“另以种族单位来组织蒙古同乡会”，反倒形成汉、蒙间的民族斗争。他主张，边疆政策应从“片面的种族上着想”，转变为从“整个国家利益上考虑”，蒙、藏等族应与汉族一视同仁，“务使各族间造成政治上、经济上不可分离的密切关系，不使形成一族的单独生活关系”；蒙藏委员会应该取消，另组“边疆部”。(38)据邵元冲说，包头国民党中央政治学校分校招收满、蒙、汉各种学生。“该校主任张镇临言，昔蒙人多以改用汉姓名为荣，今日则多用蒙文汉译姓名，则其离贰之兆，已渐可见，他日终为多事也。”(39)邵元冲的忧虑并非毫无根据。范长江考察该校后说：“据熟悉内容的人谈及，受教育之蒙族学生中，有许多人在他们的日记上写着：我将来的目的，要解放蒙族，而解放蒙族之方法，在推翻汉人对蒙族之统治。”(40)国民党无力真正统治内蒙古地区，担心内蒙古民族主义意识增强，将效仿外蒙先以自治为名，然后走向独立的心理于此可见一斑。
　　对南京政府可能的态度，山东临清等四十五县回民代表拟定三项应对办法：第一，如果容纳回族推选国大代表，但名额和选举方式不合，则仍应继续抗争；第二，如果漠视而无表示，则呼吁全国教胞参加公民登记外，拒绝参加此次国大代表选举；第三，1937年11月12日将召开国大，双十节前推举代表赴京面商办法，再作大规模最后请命。(41)遗憾的是，国大代表选举总事务所回答说：蒙古、西藏仅因“地方制度”尚未与其他省区一致，为求选举便利，“不得不列为特别选举”。“回民文化已与汉族无异，且以聚居新疆、宁夏等省为多数，自应就各该省区域选举自由竞选。”内地回民如果具备选举资格，“亦自应取得各该地方区域选举权及被选举权”。总之，“所请规定回民为特种选举，及规定回民代表名额，于法无据，未便准行”。(42)溥侗的主张虽然得到国民党高层支持，但抗战前也未见南京政府明确专门规定满族国大代表名额。(43)
　　前述俊荣等回民认为，蒙、藏国大代表是“民族代表”，此即“特例”规定，回民国大代表名额同时根据区域人口比例计算，此即“一般”规定，同时适合于回民。若从民族区别的角度看，南京政府特殊照顾蒙、藏民族而不及其他非汉民族，确实厚此薄彼。但蒙、藏国大代表是“区域代表”，彼等想法未免一厢情愿。金吉堂对立法院不列回族国大代表理由的两点分析，仅第一点切中南京政府的理念，民国时期北京政府和南京政府都不承认内地回民为回族，“五族共和”中的“回”指新疆“缠回”。回民是否回族，历来众说纷纭。回民内部也不乏反对者，马鸿逵即其中之一。姚大力认为，回民总数的各种统计数字，出现在回民自觉认同为“五大民族”以后，多与实际情况相去甚远。“被放大的人口数，多少反映出回回民族对自身重要性的迫切意识。”(44)类似国大代表名额等实际权益的促动乃至诱惑，也是其民族意识强化的一大因素。在国民党看来，除了回教不符合其民族定义外，日本阴谋策动成立西北回教国，印度回教徒以民族自决力争并实现独立，无疑是否认回教徒民族身份的重要殷鉴。1939年国民政府下令解释内地回民不是回族，应改称为伊斯兰教徒时，正是甘地试图泯除印回纷争无效，印度回教徒民族自决运动日益强烈前后。
　　至于张介卿借鉴欧美国家宪法“特订”少数民族权利的主张，在当时并不少见。只是民族国家理论渊源于近代西方，“少数民族”概念更有欧洲“保护少数民族条约”和共产国际的民族与殖民地理论的国际渊源，但借鉴外来民族理论必须立足国情，就连对“少数民族”概念的理解和界定，也要区分中外，不能全盘套用。当时作为执政党的国民党，声明不能实行苏俄式的民族自决，对“少数民族”名称保持高度警惕。(45)如前节所述，南京政府并非没有“特订”规定保障非汉民族权利，只是不以“民族”为单位而已。

三：对“西南夷苗”三次请愿的处置经过
　　1936年6月，高玉柱、喻杰才等到南京先后三次请愿，提出“夷苗民族”加入国大代表选举等要求。南京政府先予拒绝，转而设法将其纳入以行政区域进行统驭的制度设计轨道。
　　1936年6月，高玉柱、喻杰才以西南各省沿边土司与民众请愿代表的名义，到南京陈述土司夷苗痛苦情状，希望南京政府挽救与扶植，土司头人签名者共计三十多人。(46)请愿内容共有十项，第十项是：“准许夷苗民族，推选若干代表，参加国民代表大会，以昭我政府对国内各民族一律平等之革命原则。”(47)6月20日，高玉柱、喻杰才偕岭光电、王奋飞向立法院提出同样请求，该院秘书处嘱其另行正式具文，请求院长转咨选举细则审查委员会“尽量容纳”。他们又晋谒蒙藏委员会委员长黄慕松，要求准许选举夷苗代表出席国大、特设管理夷务机关、派员调查边地夷务。(48)6月26日，国民党中央党部秘书长叶楚伧接见他们时表示，夷苗问题与蒙藏问题同样重要，国民党决心使“夷苗民族”在教育、经济等方面享受实际利益。加选代表参加国大，“在选举原则上无法更动，但中央当设法补救”。表示将促成国民党中宣部安排他们与外界晤谈，鼓励介绍夷苗状况和发表意见。(49)据岭光电说，他们还拜见了国民党民众运动委员会主任王陵一、中宣部长方治、内政部长张道藩，王、方两人均表同情赞助，张则“态度不够好”。(50)
　　事实证明，叶楚伧难以兑现设法补救加列“夷苗民族”国大代表的承诺。就在高玉柱等向蒙藏委员会请愿当天，该会以国大代表名额“并非以种族为代表分配标准”为由，对其第一项请求，“已决定批驳”。该会认为，夷务管理为其固有职权，“自无另设机关之必要”，结果仅答应派人调查。(51)行政院秘书处将请愿呈文交内政部处理，显示未必愿意同等看待夷苗和蒙藏。内政部将高玉柱等人的请求归纳为四点：第一，参加国大；第二，补助西南夷族文化促进会；第三，特设夷苗机关；第四，设立夷务自治委员会。该部的处理意见是：对第一点，国大代表名额“以省市区为单位，既经法定，无从增加”；对第二点，认为成立后可考虑补助；对第三点，指出夷苗散居各地，与蒙、藏情形不同，应由各该省政府统筹改进办法，“未便特设机关，致涉纷歧”；对第四点，认为既然开发夷苗事归各省，暂无设置必要。1936年8月，蒋介石批示：“所拟由中央派员考察苗族状况一节，应由该部与中央研究院参酌情形，爰拟考察研究计划呈核。其余所议各点，应准照办。”(52)高玉柱等请求增列夷苗国大代表未能如愿。
　　1936年10月，高玉柱等展开第二次请愿，再次向蒙藏委员会递交了十项内容。(53)他们也不放弃设立夷务机关一事。10月7日，王奋飞、岭光电等赴行政院谒见秘书长翁文灏，“请政府速设专管夷务机关，与蒙藏委员会同隶行政院，指导夷民一切教、养、卫事宜。”(54)喻杰才认为，此前由各省政府分别办理夷苗事务，遇事互相推诿，只有设立滇边土司民族代表驻京办事处或其他名义机构掌理滇边行政，才能使上情顺利下达。(55)内政部于11月作了答复，认为除第六项特别制定任用边地官吏及赏罚条例“勿庸置议外”，“其余已由内政部、教育部分别合办”。(56)请求设立夷务机关似乎有了眉目。据说南京政府详细拟具了开发“西南夷苗”计划，业经通令川、滇、黔、桂四省政府和西康建设委员会，年内先行调查清楚境内“夷苗种族”，次年春再由内政部、中央研究院派熟习夷苗情形的人员会同各省政府切实考察，“各省政府成立夷苗开化科，中央则设立夷苗开化委员会，统筹其事，并着重于教育方面，使夷苗智识逐渐开展”。(57)高玉柱后来回忆第二次请愿时，只提到行政院批示扶助教育和卫生事业，令他们回去实地调查，协助当地政府，认为此系“初步之结果”。(58)未见南京政府许可加列夷苗国大代表。
　　第一次请愿结束后，高玉柱等在南京筹办《新夷族》杂志，作为宣传阵地。当时京沪各界更是盛情欢迎。(59)积极谋划开发西南民族的国民党员张铁君撰文指出：“我以为我们历次向中央请愿各点，实在是非常重要”：第一，蒙藏委员会内增设夷苗事务处，夷苗应占负责人员的三分之二。第二，中央党部在滇、黔、川夷区设立政治学校，培养夷苗干部。第三，允许“夷苗民族”派代表参加国大。声称这是“我们夷苗民族在不妨害共赴国难的条件下要求解放的起点”。(60)
　　1937年2月15日，国民党五届三中全会召开，高玉柱等第三次请愿，又一次“请特予规定国民大会夷苗代表选举法”。(61)他们“请求关心夷苗问题之各中委，对于夷苗之教、养、卫事项，请为分别提案，当蒙大会通过。并将代表等之请愿意见，归并原案，拟定具体计划办理”。(62)据说呈文由白崇禧提交大会，最后国民党中宣部决定派人调查摄影，蒙藏委员会也决定派人随后入滇、黔沿边视察。(63)请求派代表参加国大一事，看来获得允准。湘西苗民热烈响应高玉柱等人的请愿活动，推选石启贵争取国大代表名额，内政部认为理由充分，函转国大代表选举总所核办。南京政府后来给予石启贵等国大代表名额的名义是“土著民族”。(64)
　　也就是说，国民政府否认“夷苗民族”的提法。1936年9月，西南夷族文化促进会呈请蒙藏委员会，请求比照《修正待遇蒙藏学生章程》，由促进会保送夷苗子弟分赴内地求学。蒙藏委员会认为，“苗夷同属边疆民族”，此举“似尚属可行”，询问教育部比照哪项规定。该部同意请求，但强调保送机关应照章程第九条办理。(65)否认该会具有保送资格。1937年2月4日，上海市社会局长潘公展在上海地方协会欢迎高、喻二人的茶会上强调，国族由家族、宗族、种族凝聚而成，按孙中山的讲法，国族包括汉、满、蒙、回、藏五个种族，这只是“据其大者”，实则“内中包括的小种族，也有多少”，但无一例外都是“中华民族”。(66)用“中华民族”、“国族”包涵各“种族”，不啻否认夷苗独立的“民族”身份。
　　就连高玉柱的“代表”身份也受到质疑。时有云南丽江木里土司驻滇代表李宗伯等人致电南京政府称：“查高玉柱虽系云南民族之一，但彼在京、沪纯系自由行动，并无任何团体举为代表之事实。倘有推举代表之必要，亦应先事呈准本省政府，及党部备案，方为有效。”对高玉柱的一切行动，“云南各土司民众，全不负责”。(67)高、喻二人反驳称，他们的呈文有签名盖章为证，而西南各省地面辽阔，很难让全部土司签名。认为是因请愿结果圆满而引起部分土司猜忌，或其受外人利用故意挑拨离间，“呈请中央当局查究”。(68)二人还反诘说，李宗伯原电列名的另八位土司大半为利害一致的亲友故旧，不会如此胆大妄为，难免是李宗伯“假名构怨”。“查该李宗伯既称系土里土司代表，木里系属四川省政府管辖，何以不驻成都而驻昆明?”再次请南京政府详细调查。(69)
　　李、高相互诘难的背后因素相当复杂。木里今位于四川西南，其西南面与云南迪庆藏族、丽江彝族自治地区犬牙交错，与丽江仅一江之隔。高玉柱自称川、滇、康、黔沿边土司与民众代表，自然包括川、滇边境。各地土司差别很大，既不统属，又乏联络，没有全体推举代表请愿的条件。据长期调查云南各民族的民族学家江应樑说：“记得抗战前有一个女子自称为云南土司总代表的，曾在京、沪一带出尽了风头，中央竟给予边疆宣慰团名义，到云南边地去宣慰，结果却让一批人顺利地做了几趟大烟生意。而这一位总代表，竟连她自己一县里的几个土司，都未曾承认她的代表资格，真正有力量的土司，就根本不知道土司中有这么一个女子。”(70)高玉柱请愿未必有私心，否则难获各界欢迎和信任，但此女有烟瘾，若非了解个中原委，江应樑恐不应有此言。据说龙云家与高玉柱有私人恩怨。(71)龙云虽出身“夷族”，却颇赞赏顾颉刚“中华民族是一个”的主张，认为大家都是“中国人”，何必划分某族某族。更重要的是，自京滇公路通车后，当时京沪各界高调表示开发西南，不能不引起龙云疑虑。李宗伯等人质疑高玉柱的代表身份，一定程度折射出龙云防止南京政府借此控制云南的心理。南京政府也明白，绕过西南各省单独设立中央夷务机关，可行性很小。
　　为了防止强化各族意识，南京政府尽量避免使用各民族字眼。教育部拟定民国廿六年度边疆教育计划时规定，以前蒙、藏、回、苗学校概称蒙民、藏民、回民、苗民小学或师范，为统一种族观念，此后“所有该校学校一律以地名称之”。(72)边疆地区各族小学学校“不得冠以任何族别字样，以泯界限”。(73)有人批评范长江主张在陕、甘地方设立回民委员会，苗民代表呼吁成立夷苗专管机关等，非特不能加强团结，反足引起民族畛域。“西南苗夷”区域汉、夷早经杂处，感情融洽，国内统一后可努力共同发展，苗夷专管机关无论名义还是实质，“均足以引起民族的畛域，使中国又多一苗夷问题也”。建议首先应在名义上避免使用某某族字样，然后中央或地方立法机关应设法使各民族产生议员，以代表其利益。(74)这与南京政府的设想不无相通之处。
　　高玉柱等本拟在上海发起成立“西南夷苗民族”开发团体，后来许多国民党政要参与其中，最终取名“西南边疆开发协会”。1938年，高玉柱、喻杰才、岭光电、安克庚、安庆吾、杨砥中等呈请国民党社会部成立“西南边疆民族文化经济协进会”。该部签呈意见时，胡星伯指出，“西南各特殊种族问题”正呈请中央核办，认为该会属于学术团体性质，可依法指导组织。李中襄提出三项处理意见：第一，改称“西南边疆文化经济协进会”；第二，介绍高玉柱加入国民党；第三，派人指导组织。(75)国民党人认为“夷苗”是中华民族之下的“种族”，以“边疆”统驭“民族”的思维，从观念和组织两方面容纳高玉柱等人的民族诉求。

四：结语
　　国民党对待少数民族不是没有特殊优待，只是担心因此刺激他们独立的民族意识。国大代表名额主要按照行政区域而非民族单位分配，蒙、藏国大代表列入特殊选举但强调区域属性而非民族属性，体现了以行政区域统驭国内民族，遏制各民族划分思想的基本策略。国民政府的制度设计有其维护民族团结和国家统一的合理成分，但实际操作中不能强有力地保障一般少数民族的参政利益。国民党越是无力有效统治边疆地区，就越想防患于未然，在现代民族意识普遍强化的时代潮流中，其做法未免有些逆流而上，成为少数民族与之隔阂渐深、逐步疏离的重要原因。
　　回民、“西南夷苗”、满族部分人士等主张单独规定本族国大代表名额，实质是想在区域代表制基础上兼采民族代表制，确保参政等各项权利。这当然包含基于本身特点争取正当利益的合理要求，也不乏自觉维护国家统一的良好愿望。但还应看到，他们主观上渴望凭借民族身份成为在南京政府中的权益代表，或由此渠道进入权力中枢，故而不断强调特殊性和民族分别，甚至在本族内部演成激烈竞争。抛开文化心理转变和党派立场差异不论，各族中的地方实力派已经掌握实权，类似诉求未必强烈，甚至可能反对这种诉求。而如何保障少数民族参政机会的公平、公正，妥善处置各民族间特殊性与共同性的关系，以及各族内部的协调问题，始终保持中华民族大家庭的安定团结和谐发展，成为此后中国政治的重要内容。

※　注释
　　①以往研究国民党的民族政策，或多以后来约定俗成的民族观念倒看历史，或多罗列制度条文而未深究所以然。近年来趋向回到历史现场，如有学者注意到国民党视内蒙古问题为一般性的地方问题，而非民族问题。参见闫天灵：《试论抗战前十年国民政府对内蒙古的政策定位》，《中国边疆史地研究》2001年第1期。拙文《20世纪30年代内蒙自治声中蒙藏委员会改组刍议》(《民族研究》2010年第5期)指出，国民党认定蒙藏委员会是负责蒙、藏“地方”的事务机关，不是民族事务机构，改组目标是边务部，不是民族委员会。
　　②有关“西南夷苗”请愿活动的研究，如娄贵品：《1937年西南夷苗民族请愿代表在沪活动述论──以〈申报〉为中心的考察》(《民国档案》2010年第2期)，并未论及此事。
　　③参见林恩显：《国父民族主义与民国以来的民族政策》，台北“国立”编译馆1994年版，第51～52、73～76页。
　　④参见黄兴涛：《民族自觉与符号认同：“中华民族”观念萌生与确立的历史考察》，《中国社会科学评论》(香港)2002年2月创刊号。
　　⑤参见史筠：《民族事务管理制度》，吉林教育出版社1991年版，第173～176页；闫天灵：《试论抗战前十年国民政府对内蒙古的政策定位》，《中国边疆史地研究》2001年第1期。
　　⑥参见杨思机：《20世纪30年代内蒙自治声中蒙藏委员会改组刍议》，《民族研究》2010年第5期。
　　⑦《国民大会代表选举法》，商务印书馆辑印：《中华民国法规大全》第10册补编，1936年，第1、8页。
　　⑧《吴忠信致选举总事务所公函稿》、《吴忠信致国民大会选举总事务所公函稿》，中国第二历史档案馆整理：《西藏代表出席国民大会档案资料》，《民国档案》1992年第2期。
　　⑨参见《国民党五全大会记》，荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》下册，光明日报出版社1985年版，第362页。
　　⑩参见云南省党务指导委员会提：《开化各民族化除畛域以资团结而固国本案》，《平绥日刊》1936年第52号。
　　(11)《第五次全国代表大会宣言》，荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》下册，第298～299页。
　　(12)《五全大会有关中央委员名额分配之提议》，陈天赐编：《戴季陶先生文存续编》，台北中国国民党中央委员会党史史料编纂委员会1967年印，第236～237页。
　　(13)白云梯是国民党第一至四届候补中执委，恩克巴图是第二届中执委、第三、四届中监委，克兴额是第三、四届候补中执委，马福祥是第四届候补中执委。参见荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》上册，光明日报出版社1985年版，第62～63、172～173、686～687页；下册，第130页。
　　(14)参见荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》下册，第332～333页。
　　(15)参见白尚勤：《蒙藏委员会的历史沿革及组织概况》，内蒙古自治区文史研究馆编印：《内蒙古文史资料选辑》第4辑，1996年，第4～7页。
　　(16)教育部编印：《教育法令汇编》(第一辑)，1936年，第323页。
　　(17)《教育部计划设立边政大学》，《新闻报》(上海)1935年11月28日。
　　(18)参见《关于今后党务工作纲领案》，荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》下册，第378～380、382页。
　　(19)参见杨润霖：《国民党对少数民族的政策及党务工作》，中国人民政治协商会议河北省张家口市委员会文史资料研究委员会编：《张家口文史资料》第8辑，1985年，第159～160页。
　　(20)张次和：《蒙政会改组之后顾与前瞎》，《边事研究》1936年3月第3卷第4期。
　　(21)《蒙藏边区公务人员任用标准》，中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》，第五辑第三编《政治(五)》，江苏古籍出版社1999年版，第18页。
　　(22)《蒙藏边区公务人员任用资格标准》，《大公报》(天津，下同)1936年10月5日。
　　(23)所引两办法收载《四川省政府公报》1937年第79期。
　　(24)参见《汉口快邮代电》，《月华》第8卷第14期，1936年。
　　(25)参见俊荣：《国民会议与回教民族》，《突崛》第3卷第4、5期合刊，1936年。
　　(26)参见克行：《国民大会的回民代表问题》，《月华》第8卷第16期，1936年。
　　(27)参见《鲁西临清等四十五县回民代表团为请求增定回族国民代表名额敬告全国教胞书》，《月华》第8卷第23期，1936年。
　　(28)参见金吉堂：《关于国民代表大会》、《金吉堂呈国府文》，《月华》第8卷第16期，1936年。
　　(29)参见张介卿：《回族电请厘定国大代表问题之检讨》，《西北向导》1936年第6～7期。
　　(30)参见《与溥侗等十五人提请设立管理满族机关增添国民大会满族代表名额并准成立满族团体优待满族学生案》，中国国民党中央委员会党史委员会编印：《张溥泉先生全集续编》，1982年，第41～42页。
　　(31)参见长江：《西北当前几种急务》，《大公报》1936年8月14日。
　　(32)参见范长江：《塞上行》，新华出版社1980年版，第13～14页。此处内容即《大公报》1937年4月8日社论《边疆政策应有之新途径》。
　　(33)毛泽东曾嘱范长江利用《大公报》宣传中共主张。参见方蒙：《范长江传》，中国新闻出版社1989年版，第175页。1938年，范长江加入中共。毛泽东《论新阶段》报告中有关少数民族的相关主张，与范长江的意见颇有相似之处。详另文。
　　(34)参见田光程：《新民族政策亟宜建立》，《国闻周报》第14卷第24号，1937年。
　　(35)《宪草中疑点与总理民族政策之应实现》，《边事研究》第3卷第6期，1936年。
　　(36)参见萧铮先生讲、刘恩笔记：《边疆问题与三民主义》，《蒙藏学校校刊》1937年第18期。
　　(37)参见张中微：《读〈新民族政策亟宜建立〉以后》，《国闻周报》第14卷第29期，1937年。
　　(38)参见止戈：《中央宜采何种边疆政策》，《帕米尔》第1卷第4期，1937年。
　　(39)邵元冲著，王仰清、许映湖标注：《邵元冲日记》，上海人民出版社1990年版，第1292页。
　　(40)范长江：《塞上行》，第139页。
　　(41)参见《鲁西临清等四十五县回民代表团为请求增定回族国民代表名额敬告全国教胞书》，《月华》第8卷第23期，1936年。
　　(42)《回民代表名额不另规定》，《中央日报》1936年8月16日。
　　(43)满族的国大代表身份及其配额问题，直至1946年制宪国大才解决。另文详论。
　　(44)参见姚大力：《“回回祖国”与回族认同的历史变迁》，《北方民族史十论》，广西师范大学出版社2007年版，第104～107页。
　　(45)参见杨思机：《“少数民族”概念的产生与早期演变──从1905年到1937年》，《民族研究》2011年第3期。
　　(46)参见《西南沿边土司代表呈请中央整理夷务》，《中央日报》1936年6月10日。
　　(47)高玉柱、喻杰才：《西南沿边土司夷苗民众代表请愿意见书》，《新夷族》第1卷1期，1936年。
　　(48)参见《夷族代表向各机关请愿并陈述边地情形》，《中央日报》1936年6月22日。
　　(49)参见《西南夷族代表昨晋谒叶秘书长》，《中央日报》1936年6月27日。
　　(50)参见岭光电：《忆往昔──一个彝族土司的自述》，云南人民出版社1988年版，第77页。
　　(51)参见《夷族代表向各机关请愿并陈述边地情形》，《中央日报》1936年6月22日。
　　(52)《西南夷族代表第一次请愿补呈意见文》，《新夷族》第1卷第2期(1937年)。
　　(53)参见《西南夷族代表第二次请愿意见文》，《新夷族》第1卷第2期(1937年)。
　　(54)《西南夷苗代表请设夷务机关》，《大公报》1936年10月8日；《西南夷民代表请政府注意教养卫事》，《磐石杂志》第4卷第9期(1936年11月)。李新主编的《中华民国大事记》第三册(中国文史出版社1997年版，第1002页)载：1936年10月17日，高玉柱等赴行政院请中央设立彝务委员会。17日疑为7日之误。
　　(55)参见《滇黔川康边民代表向中央请愿经过》，《中央日报》1936年11月6日。
　　(56)《西南夷族代表第二次请愿意见文》，《新夷族》第1卷第2期，1937年。
　　(57)参见《开发夷苗》，《磐石杂志》第4卷第9期(1936年11月)。
　　(58)参见朱景黎：《西南夷族代表一年来请愿经过》，《时事月报》第17卷第2期，1937年。
　　(59)参见娄贵品：《1937年西南夷苗民族请愿代表在沪活动述论──以〈申报〉为中心的考察》，《民国档案)2010年第2期。
　　(60)以上均见张铁君：《国难期中夷苗民族的出路》，《新夷族》第1卷第2期，1937年。
　　(61)《向三中全会请愿文》，上海世界军情画报社捐印：《西南夷族沿边土司民众请愿代表进京请愿》(印行时间不详)，第27～29页。
　　(62)朱景黎：《西南夷族代表一年来请愿经过》，《时事月报》第17卷第2期，1937年。
　　(63)参见《高玉柱昨来沪》，《申报》1937年3月28日。
　　(64)参见伍新福：《湖南民族关系史》上册，民族出版社2006年，第426～428页。
　　(65)参见《夷苗学生来求学者得比照修正待遇蒙藏学生章程办理令》，《法令周刊》第338期(1936年10月)。
　　(66)参见《招待西南夷族赴京请愿代表及边区学生茶话会纪录》，《上海市地方协会季报》1937年第11号。
　　(67)《滇省各土司否认高玉柱为代表》，《申报》1937年7月8日。
　　(68)参见《高玉柱对滇否认提出答辩理由》，《申报》1937年7月8日。
　　(69)参见《西南夷族沿边土司代表对请愿事发表宣言》，《申报》1937年7月11日。
　　(70)江应樑：《请确定西南边疆政策》，《边政公论》第7卷第1期，1948年3月。
　　(71)参见周洁波、拓野：《高玉柱逸事》，中国人民政治协商会议永胜县委员会文史资料委员会编印：《永胜文史资料选辑》第1辑，1995年，第57页。
　　(72)《教育部已拟具计划发展边疆教育》，《大公报》1936年8月19日。
　　(73)《教育部廿六年度推行边疆教育计划大纲》，中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第一编《教育(二)》，江苏古籍出版社1994年版，第905页。
　　(74)参见警中：《应如何化除国内各民族间的畛域》，《边事研究》第6卷第1期，1937年。
　　(75)参见《高玉柱等呈报发起组织西南边疆文化经济协进会及社会部胡星伯等签呈》，中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第二编《文化(二)》，江苏古籍出版社1998年版，第331～335页。

⊙　作者简介：
　　杨思机，复旦大学历史学博士后流动站研究人员。