新疆应如何推进跨界民族发展、做好跨界民族工作

源自：中国民族报

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　　新疆地处我国西北边陲，周边与8个国家接壤，陆地边境线长达5700多公里，占全国陆地边境线的四分之一，是我国面积最大、毗邻国家最多、陆地边境线最长的省区。新疆民族众多，其中跨界民族较多是新疆的一个重要特点。新疆现有7个跨界民族，分别是哈萨克族、柯尔克孜族、蒙古族、乌孜别克族、塔吉克族、塔塔尔族和俄罗斯族。据2010年第六次全国人口普查统计，这7个民族占新疆总人口的8.97%，占新疆少数民族总人口的15.08%。研究新疆跨界民族问题，有利于进一步完善和深化我国跨界民族理论研究，对有效开启跨界民族工作具有重要的现实意义。
　　一、我国支持新疆跨界民族发展的政策及取得的成果
　　（一）全面正确贯彻落实党的民族政策和民族区域自治制度
　　全面贯彻落实党的民族政策，充分保障跨界民族人民的合法权益；坚持和完善民族区域自治制度，充分保障跨界民族人民当家作主的权利；大力培养、选拔和使用跨界民族干部，发挥他们的积极作用；充分保障跨界民族平等地使用和发展本民族语言文字的权利；尊重跨界民族的风俗习惯和宗教信仰。
　　（二）提高跨界民族群众生产生活水平
　　为了进一步加快新疆的发展，提高包括跨界民族在内的新疆各族人民的生产生活水平，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，新疆从2005年开始了社会主义新农村建设。2007年，中央下发了《关于进一步促进新疆经济社会发展的若干意见》。中央新疆工作座谈会召开以来，中央出台了一系列加快新疆发展的优惠政策。
　　民生援疆大大提升了新疆各族群众的“幸福指数”；产业援疆激发“造血”功能，将“输血”与“造血”、“硬件”与“软件”、“支援”与“互利”相结合，形成了全面推进新疆发展的新局面。
　　（三）大力扶持跨界民族文化繁荣发展
　　新疆公共文化服务体系初具规模，舞台艺术精品不断涌现，群众文化活动丰富多彩，文化市场规范有序，文化产业创新发展，文化遗产保护成效显著，对外文化交流成绩突出，文化体制改革稳步推进。民族文化的繁荣发展对推动自治区的社会主义先进文化建设、巩固农村牧区的思想文化阵地、维护民族团结社会稳定，都产生了重要的作用。
　　（四）大力发展卫生事业
　　新疆紧紧围绕让跨界民族广大人民“看得上病、看得起病、看得好病、少生病”的目标，深化医疗改革，以改善和保障民生为着力点，推动跨界民族人民健康水平不断提升。新疆推进医疗改革五项重点工作；不断加强卫生人才队伍建设；不断加强免疫规划和重大疾病防控工作，将免疫规划、艾滋病、结核病防治工作纳入全区各级政府和相关部门效能考核指标体系；扶持发展包括维吾尔医、哈萨克医、蒙医在内的中医和民族医药事业；卫生援疆工作取得丰硕成果。
　　二、新疆跨界民族聚居地区发展存在的问题
　　新疆维吾尔自治区民委调研组曾先后到伊犁哈萨克自治州额敏县、克孜勒苏柯尔克孜自治州乌恰县、昌吉州木垒县大南沟乌孜别克族乡及和布克赛尔蒙古自治县等地，展开了实地调研和深入考察。
　　（一）哈萨克族聚居地区
　　据不完全统计，哈萨克斯坦实施“回归政策”以来，新疆赴哈定居人数约为8至12万人。据新疆公安出入境管理部门统计，2012年，新疆的哈萨克族有308054人申请赴哈。其中，申请定居13933人，占总数4.5%；申请赴哈探亲、访问、留学等294121人，占总数95.5%。根据公安边防部门掌握的信息来看，我国定居哈国人员主要居住在阿拉木图市和毗邻新疆的东哈州等地，主要从事农牧业、小额商贸等行业。
　　我国哈萨克族大批迁居哈国可能会引发如下问题：境外敌对势力借机炒作，煽动民族分裂活动；哈萨克族中聚集上访事件增多；受境外宗教极端思想的影响，境内出现哈萨克族群体宗教氛围升温迹象；影响中哈关系；促生“双国籍”人，带来管理难题。
　　（二）柯尔克孜族聚居地区
　　近年来，克州各项经济社会事业得到长足发展。同时，我们也看到，因自然条件和地理环境影响，经济基础薄弱、财政自给率低、贫困程度深、扶贫难度大、传统优势产业规模小、没有形成自己的品牌、科技含量低等原因导致的市场竞争力缺乏，使克州与其他地州相比，在经济、社会等方面仍然存在较大差距。对克州的调查反映的主要问题有：牧民听广播、看电视难；二、三产业滞后，带动能力不强；边境安全问题仍然严峻；护边员生活问题亟待解决。
　　（三）蒙古族聚居地区
　　和布克赛尔县位于准噶尔盆地西北部，与哈萨克斯坦接壤，距国家一类口岸吉木乃口岸150公里。该县是全国少有的资源富集区，有优质无污染天然草场2000多万亩，牲畜年度最高饲养量达90余万头（只）。经调查，此地的主要问题有：牧区生态环境遭到破坏；牧民生存成本高、生活条件差；牧区专业人才缺乏。
　　（四）塔吉克族聚居地区
　　从民族人口分布情况看，塔吉克族主要聚居在南疆三地州的1个自治县、4个民族乡、8个散居村。平原地区塔吉克族人数较少，主要居住在高山地区塔什库尔干塔吉克自治县、皮山县垴阿巴提塔吉克族乡、阿克陶塔尔塔吉克族乡、叶城县棋盘乡许许村、柯克亚乡阿克美其特村和颜布克村的塔吉克族约有35000人，约占塔吉克族总人口的85%。他们目前面临的主要困难是：居住环境恶劣、自然灾害频繁；贫困问题突出、脱贫难度较大；基础设施建设无法适应经济社会发展；社会事业落后；边境地区形势复杂，守边任务重。
　　（五）乌孜别克族聚居地区
　　据《2012年新疆统计年鉴》数据显示，截至2011年底，新疆共有乌孜别克族1.74万人。木垒哈萨克自治县大南沟乌孜别克族乡，是全国唯一的乌孜别克族乡，以牧业为主的牧业乡、边境乡，有乌兹别克族1043人。昌吉州木垒县大南沟乌孜别克族乡调查点反应的主要问题有：经济发展滞后；人口呈负增长；传统文化基本消失。
　　（六）塔塔尔族聚居地区
　　奇台县大泉塔塔尔民族乡是全国唯一的一个塔塔尔族乡。该乡经济和社会发展水平比较落后，乡村财力和集体积累薄弱，全乡人均国民生产总值和农牧民纯收入均低于全县平均水平。奇台存在的主要问题是：产业结构单一，水资源缺乏，水土不平衡的矛盾日益突出；牧民对畜牧业生产缺乏市场竞争意识，受草场退化以及自然灾害的侵扰，农牧结合、以农促牧的良性循环的局面尚未形成；农业基础设施建设不完善；牧民定居步伐慢。
　　（七）俄罗斯族分布地区
　　俄罗斯族在新疆没有聚居地区，主要分布在塔城、乌鲁木齐、伊犁、昌吉、克拉玛依等地。俄罗斯族存在的主要问题是：反映问题的渠道不顺畅；俄罗斯族学校的生源极其短缺；教育、教学质量较低，管理水平、师资质量亟待提高；医疗卫生条件差，看病难。
　　三、做好新疆跨界民族工作的建议与对策
　　（一）加快跨界民族各项事业发展
　　改善新疆广大少数民族群众的生活水平是做好跨界民族工作的根本措施。要抓住国家19省市对口援疆和建设“丝绸之路经济带”的有利时机，积极寻找发展跨界民族聚居区经济的增长点，努力提高跨界民族群众的生活水平，让他们切身感受到党和国家的关怀。
　　1.稳步推进跨界民族聚居地区经济发展
　　建议国家结合新疆跨界民族聚居区经济发展实际，对城镇化、市场化程度低，生态环境脆弱，仍延续粗放型经济方式的跨界民族聚居区予以专门的政策及发展资金倾斜；提供资金、技术支持，让愿意定居的农牧民逐渐适应定居生活，实现经济转型；增加边民补助，让愿意从事原生产方式的边民生活水平有所提高。
　　2.加大边境地区教育的投入力度
　　积极开展生产技能等方面的培训，拓宽农牧民尤其是年轻富余劳动力的就业和务工渠道；建议国家出台政策引导内地知名高校在新疆跨界民族聚居地区建立分校、分院或联合办公，从而改善边疆教育资源不足或不均状况，提高民族地区文化教育水平。
　　3.大力保护和发展优秀民族文化，丰富业余文化生活
　　将官方文化交流与民间文化演出相结合，引进优秀的民间艺术、民间艺人、杰出的文化企业，增强内部竞争力，发挥民间优势，集合各方力量，开展对外文化交流，努力探索的新机制。
　　4.加快公共服务体系建设，促进社会公平、公正
　　向社会成员提供均等的基本公共服务，是现代政府的基本职责之一。经过党的十七大、十七届三中全会、十八大的强调和部署，基本公共服务均等化总体实现已成为2020年全面建成小康社会战略目标的重要内容。针对新疆区情，应在公共就业服务、社会保障、保障性住房、义务教育、基本医疗卫生、公共文化体育、福利救助等领域，优先考虑边境民族地区居民，满足其基本需求；随着经济社会发展，逐步提高统筹层次和保障水平，推进均等化服务。
　　5.科学推进新疆城镇化建设
　　在边境地区城镇化过程中，当地政府最应考虑的是社会保障。同时，政府要重视农牧区特色和尊重民族习俗，避免用简单粗暴的方式把农牧民“赶上楼”，损害农牧民的利益。
　　（二）正确认识和处理跨界民族的“外迁”问题
　　新疆跨界民族多为游牧民族，有的仍保留着逐水草而生的生活生产方式。中亚地区地广人稀、土地肥沃，发展农牧业的基础条件较优越，而且近年来中亚国家经济发展迅速，与新疆的经济差距在逐步缩小。这种客观因素决定着“外迁”问题还将在一定时间内继续存在。因此，既要严格依法办事，又要严密防范极少数民族分裂分子借机煽动、制造事端，尤其是要防止大批人员在一定时间内同时搬迁，形成社会热点、造成群体性事件。对申请赴中亚的人员要分清层次、搞清其出国的真实目的。
　　1.加强法制化管理，完善法制监督体
　　推动宪法和民族区域自治法相关规定的贯彻和实施。推动边境民族地区法制建设，健全边境地区法律法规体系，完善配套法律法规工作，联合有关部门，对贯彻实施中的重点和难点问题进行专题研究，对跨界民族相关问题提出针对性政策建议。推动跨界民族权益保障立法工作，研究制定相关政策法规，推动跨界民族语言文字保护工作、少数民族出版物互译工作、少数民族语言宗教出版物管理、清真食品管理、少数民族殡葬管理和少数民族边贸管理纳入法制轨道。建议国家民委牵头各自治区、自治州，联合各有关国家部委，调研跨界民族法制建设相关情况，推动边境民族地区法制建设，完善法制监督检查体系。
　　对于《中国人民共和国公民出境入境管理法》中规定的五类人员，要严格把关，坚决不允许其出境；对借移民之机进行经济犯罪、刑事犯罪，尤其是危害国家安全犯罪的，要坚决依法打击，形成震慑；对于高级知识分子、学者、专家级人才赴中亚的，要在其自愿的前提下进行积极引导；对于其他符合条件的申请人员，一律按照《中华人民共和国公民出境入境管理法》的有关规定执行。对于申请赴中亚定居的人员，要讲明政策，做好相应的法律宣传工作。要明确所有赴中亚定居者在出国前应注销户口、交回身份证，并结清国内一切债务；一旦定居国外，原则上不准再移居国内。针对中亚地区法律不健全、移民群体犯罪率高等问题，可选择典型案例，编写、印制小册子，在边境地区进行宣传，做到正面、积极疏导。
　　2.积极引导民众的理性认识，加强主流媒体正确舆论导向作用
　　党的民族政策宣传工作是新形势下民族工作的重要一环，各级党政历来高度重视，以民族团结教育为抓手，大力宣传少数民族聚居区域民族团结方面好的经验和各类致富模范，引导农牧民转变传统观念，依靠科技发展经济，改善生活面貌。在新疆跨界民族聚集地区中，依然有一些偏远的山区农牧民只能用简单的汉语进行交流，他们因语言障碍导致对我国许多优惠政策的不够了解，对改革发展取得的成果感受只停留在表面。
　　（三）研究制定跨界民族工作机制
　　跨界民族问题具有客观性、长期性、复杂性和全局性等特点，在应对这一问题上，不能求一时之功，试图毕其功于一役，而应进行战略性的谋划与布局，立足长期经营，把握工作主动。
　　1.建立统计分析体系
　　每年编制全国跨界民族统计资料，按照法定指标体系分类统计跨界民族人口、出生率、受教育程度及职业变动等社会经济发展指标，形成年度统计分析报告。对跨界民族聚居地区进行抽样调查，形成各类专题报告，编印《中国跨界民族年度报告》。
　　2.提高研究水平，增设专门研究机构
　　建立协同配合的工作机制，设立跨界民族专门研究机构，对跨界民族问题进行研究。建立搜集和调研国内和周边国家跨界民族情况工作机制，加强对跨界民族迁徙、发展及交流等问题的分析研判，及时了解有关动态，提出对策建议。
　　3.制定促进跨界民族发展规划
　　一部分跨界民族既是人口较少民族，又长期居住在边境一线，他们多数对本地区与内地的发展差距不是很了解，反而对境外一侧的发展情况比较关注，并常用自己的生活状况、享有的政策与之对比。因此，我们要加快跨界民族地区的发展，改善跨界民族群众的生活，绝不能用国内的一般标准去衡量，而应参照周边国家的情况，利用现有的条件和手段，在“兴边富民行动”和“扶持人口较少民族”规划基础上，制定促进跨界民族聚居地区发展的规划，大力促进跨界民族聚居地区的社会经济发展。
　　课题负责人：陆健
　　【本文是国家民委民族问题研究项目《新疆跨界民族问题研究》成果摘要。】